W wywiadzie dla portalu Karne24.com dr hab. Anna Błachnio-Parzych, profesor na Uniwersytecie Leona Koźmińskiego w Warszawie, visiting Professor University of Toronto oraz Università degli studi di Bergamo, asystentka specjalistka do spraw orzecznictwa w Izbie Karnej Sądu Najwyższego – mówi o książce: “Zastosowanie konstytucyjnej zasady nullum crimen, nulla poena sine lege do odpowiedzialności administracyjnej o charakterze penalnym” (Książka zawiera wyniki realizacji projektu finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki, DEC-2018/30/E/HS5/00738).
Pani Profesor w wywiadzie przekonuje, że sankcje administracyjne, w szczególności administracyjne kary pieniężne należą do zakresu odpowiedzialności penalnej. Największym problemem w opinii Pani Profesor jest brak zapewnienia w ramach tego reżimu odpowiedzialności pełnej kontroli sądowej oraz obiektywny charakter tej odpowiedzialności, co narusza konstytucyjne prawo do sądu. Książka Pani Profesor skupia się głównie na zasadzie nullum crimen, nulla poena sine lege w kontekście odpowiedzialności administracyjnej o charakterze penalnym.
Maciej Wójcik: Pani Profesor, jest Pani autorką książki pt.: Zastosowanie konstytucyjnej zasady nullum crimen, nulla poena sine lege do odpowiedzialności administracyjnej o charakterze penalnym. Jaki był powód wyboru właśnie tej tematyki?
Anna Błachnio-Parzych: Do wyboru tego tematu skłoniła mnie obserwacja rzeczywistości. Od lat 90-tych obok klasycznego prawa karnego, które określam w tej książce jako odpowiedzialność za przestępstwa, przestępstwa skarbowe, wykroczenia i wykroczenia skarbowe, dynamicznie rozwija się odrębny reżim odpowiedzialności penalnej. Formalnie jest to odpowiedzialność administracyjna. Biorąc jednak pod uwagę charakter niektórych sankcji administracyjnych, zwłaszcza administracyjnych sankcji pieniężnych, ocenić ją należy jako przynależną do szeroko pojętej odpowiedzialności penalnej.
Używam w pracy terminu odpowiedzialność penalna, ale określana jest ona również jako autonomicznie rozumiana odpowiedzialność karna, odpowiedzialność karna sensu largissimo, bądź jako odpowiedzialność represyjna.
Taki charakter odpowiedzialności za niektóre delikty administracyjne jest coraz częściej rozpoznawany, ale skupiamy się na nomenklaturze i przesłankach jej klasyfikacji. Tymczasem konieczne jest zrobienie kolejnych kroków i zadanie pytania co wynika ze stwierdzenia penalnego charakteru tej odpowiedzialności dla jej kształtu. W tej książce skupiam się na konstytucyjnej zasadzie nullum crimen, nulla poena sine lege i przede wszystkim zadaję pytanie o to, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – zasady szczegółowe składające się na wspomnianą zasadę powinny znaleźć zastosowanie do odpowiedzialności administracyjnej o charakterze penalnym.
M.W.: Jak odróżnić karę sensu stricto (tę właściwą dla prawa karnego) od sankcji administracyjnej?
A.B-P.: Jest między nimi wiele różnic, przede wszystkim ich formalna klasyfikacja w systemie prawa. Są też podobieństwa, jak dolegliwość, cel kary. Chciałabym jednak podkreślić, że „kary sensu stricto” nie są dla mnie punktem odniesienia w tej pracy i nie szukam różnic między nimi, a sankcjami administracyjnymi. Takie kary, a w konsekwencji odpowiedzialność karna sensu stricto, czyli przykładowo odpowiedzialność za przestępstwa, nie wyczerpuje zakresu konstytucyjnego pojęcia „odpowiedzialność karna”. Dla rozważań dotyczących gwarancji prawnokarnych, które powinny znaleźć zastosowanie do odpowiedzialności za niektóre delikty administracyjne punktem odniesienia powinna być Konstytucja, a nie kodyfikacje karne.
Dlatego większe znaczenie mają podobieństwa, które sprawiają, że owa odpowiedzialność karna sensu stricto, jak i odpowiedzialność za niektóre delikty administracyjne, należą do tej samej kategorii konstytucyjnie rozumianej odpowiedzialności karnej. Aby uniknąć nieporozumień, najczęściej określam ją w tej pracy jako odpowiedzialność penalną. Jeśli chodzi o kryteria pozwalające stwierdzić penalny charakter odpowiedzialności, to kluczową rolę odgrywa orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, do którego to orzecznictwa odwołuje się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Te kryteria formułowane są również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ale nie jest ono jednolite.
Pomimo tego, że w orzecznictwie często znaleźć można stwierdzenie, że wszystkie wymieniane kryteria powinny być brane pod uwagę, to w mojej ocenie kluczowe znaczenie ma dolegliwość sankcji. Doprecyzować należy, że ta dolegliwość z zasady nie wynika jedynie z obowiązku przywróceniu stanu sprzed naruszenia prawa i stanowi środek oddziaływania na jednostkę. Przeciwko traktowaniu tego kryterium jako głównego pojawił się argument, zgodnie z którym środki zabezpieczające bywają dolegliwe, a nie są karą. Odnoszę się do niego w rozdziale I pracy. W mojej ocenie nazwanie określonej instytucji środkiem zabezpieczającym także nie zwalnia nas z oceny, czy nie mamy do czynienia faktycznie z sankcją penalną. Jeśli dolegliwość stanowiłaby środek oddziaływania na człowieka, a nie nieuniknioną konsekwencję leczenia człowieka czy zabezpieczenia przed nim społeczeństwa, to taki środek zabezpieczający określiłabym mianem sankcji penalnej. Nie stałoby temu na przeszkodzie stwierdzenie, że podstawą jego orzeczenia nie był czyn zawiniony. Świadczyłoby natomiast o tym, że ustanawiając taki środek prawodawca naruszył zasadę winy.
Jeśli chodzi o szczegółową prezentację tych kryteriów, to chciałabym odesłać czytelników do rozdziału II mojej książki. W jego podsumowaniu proponuję rozbudowany schemat oceny penalnego charakteru odpowiedzialności uwzględniający orzecznictwo wszystkich wymienionych wcześniej trybunałów.
M.W.: Jakie zachodzą – w opinii Pani Profesor – różnice, jeśli chodzi o elementy gwarancyjne w postępowaniu karnym, a administracyjnym?
A.B-P.: Pomijając zasadę, której poświęcona jest moja książka, to podstawowe różnice dotyczą prawa do sądu i zasady winy.
W postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności penalnej przed sądami administracyjnymi nie została zapewniona pełna kontrola sądowa.
Chciałabym dodać, że to doprecyzowanie, iż chodzi o postępowanie przed sądami administracyjnymi wynika z tego, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych odbywa się w Polce także przed sądami powszechnymi. Z uwagi na obszerność tej materii zdecydowałam się skoncentrować w tej monografii na orzecznictwie sądów administracyjnych, które było bardziej różnorodne, a przez to ciekawsze. Wracając do braku pełnej kontroli sądowej, to ten stan rzeczy narusza prawo do sądu. Akceptuję stanowisko ETPCz, z którego wynika, że odpowiedzialność penalna, która nie należy do tzw. rdzenia prawa penalnego, może być rozstrzygana w formie decyzji organu administracyjnego. Złagodzenie wymogów wynikających z prawa do sądu musi być jednak zrekompensowane zapewnieniem pełnej kontroli sądowej takiej decyzji.
Zapewnienie prawa do sądu ma również znaczenie dla akceptacji ograniczeń wymagań wynikających z innych konstytucyjnych gwarancji prawa penalnego w stosunku do odpowiedzialności administracyjnej o charakterze penalnym.
Przechodząc do zasady winy, to wciąż większość przedstawicieli nauki prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że ta odpowiedzialność ma charakter obiektywny. Coraz częściej pojawiają się w polskiej literaturze opracowania kwestionujące „czysty” obiektywizm tej odpowiedzialności. Odesłać mogę również do mojego artykułu Guilt as a premise of administrative liability of a penal character opublikowanego w Studia Iuridica 2023/100.
Znaczącym pęknięciem tego „muru” jest dla mnie uzasadnienie projektu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r., którą wprowadzono dział IVa. Jego autorzy krytycznie odnieśli się do automatycznego nakładania kar administracyjnych, bez uwzględnienia okoliczności, w jakich sprawca deliktu dopuścił się naruszenia prawa. Zasygnalizować również należy, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie jest w tym przedmiocie jednolite. Obok orzeczeń zgodnych z dominującym stanowiskiem, znaleźć można orzeczenia, z których wynika, że Trybunał Konstytucyjny traktuje winę jako przesłankę tej odpowiedzialności, ale ma ona charakter domniemany. Strona może wykazać wystąpienie okoliczności uzasadniającej brak zawinienia.
M.W.: Czy nie grozi nam zjawisko przejmowania przez prawo administracyjne uprawnienia do karania? Jaskrawym przykładem jest okres pandemii, kiedy to organy władzy publicznej bardzo chętnie korzystały z represji w postaci wysokich kar pieniężnych np. za wejście do lasu.
A.B-P.: Okres pandemii pozwolił wielu osobom uświadomić sobie to, co dzieje się od wielu lat. Z jednej strony, możemy stwierdzić, że karanie zawsze do pewnego stopnia było zjawiskiem interdyscyplinarnym. Z drugiej strony, rozwój karania administracyjnego, który rozpoczął się w okresie transformacji ustrojowej i nie zwalnia do chwili obecnej, ma zupełnie inny charakter.
Nie mamy do czynienia z odpowiedzialnością z założenia łagodniejszą. Nie jest to sytuacja zbliżona do kształtowania się odpowiedzialności za wykroczenia, kiedyś określanej mianem odpowiedzialności karno-administracyjnej. Jeśli chodzi o charakter tej odpowiedzialności administracyjnej, to wystarczy odwołać się do doniesień medialnych z okresu pandemii, według których zdarzały się przypadki, gdy policja w razie odmowy przyjęcia mandatu, czego konsekwencją byłoby skierowanie sprawy na drogę sądową, groziła skierowaniem wniosku o ukaranie do właściwego inspektora sanitarnego.
Pomijając w tym momencie naganny charakter tej praktyki, to postawienie takiego ultimatum i jego odbiór społeczny świadczy o postrzeganiu odpowiedzialności przed organem administracyjnym jako bardziej dolegliwej niż odpowiedzialność za wykroczenia. Co do tej ostatniej nie ma obecnie wątpliwości, że jest to sensu largo odpowiedzialność karna. Kolejny przykład to dominujący obecnie reżim ochrony danych osobowych. Prawodawca unijny przyjął rozporządzenie (RODO), w którym zachowania karane wcześniej na gruncie polskiej ustawy jako przestępstwa stały się deliktami administracyjnymi. Ta zmiana nie jest odbierana jako złagodzenie odpowiedzialności za te zachowania. Takie przykłady można mnożyć.
Dlatego nie rozważam tego zjawiska w kategoriach przyszłego zagrożenia, to już się dzieje.
Prawodawca coraz częściej realizuje przysługujące mu prawo do karania przez wykorzystanie reżimu odpowiedzialności, który nie należy do tzw. klasycznego prawa karnego.
Nie jest to jedynie fenomen polski, ani nawet europejski. Stanowi on konsekwencję rozwoju państwa administracyjnego. Nie traktuję jako zagrożenia samego faktu funkcjonowania tej odpowiedzialności jako odpowiedzialności penalnej. Akceptuję zróżnicowany charakter odpowiedzialności penalnej jako kategorii nadrzędnej w stosunku do odpowiedzialności, którą prawodawca określi formalnie jako „karna”. Zagrożenia wynikają natomiast z braku zapewnienia w ramach tej odpowiedzialności odpowiedniego poziomu gwarancji materialnoprawnych i procesowych.
M.W.: W swojej książce dokonała Pani Profesor analizy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego zastosowania konstytucyjnej zasady nullum crimen, nulla poena sine lege? Jakie wnioski płyną z tych analiz?
A.B-P.: Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących odpowiedzialności penalnej nie jest jednolite. Podkreślić jednak należy, że w ostatnich latach znaleźć można coraz więcej orzeczeń, w których sądy administracyjne stosują konstytucyjną zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege. Wykorzystują przy tym każdą z wyróżnianych form bezpośredniego stosowania Konstytucji. Znamienne jest to, że spośród zasad szczegółowych składających się na tę zasadę sądy najczęściej stosują zakaz retroaktywnej penalizacji i retroaktywnego zaostrzania kary.
W większości orzeczeń, w których brak odwołania do tej zasady, sądy administracyjne rozpoznają potrzebę zapewnienia zbliżonych gwarancji, ale wskazują dla nich inną podstawę konstytucyjną. Dlatego w tej pracy nie tylko stawiam pytania o to, jak rozumieć konstytucyjną zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege, czy powinna znaleźć zastosowanie do odpowiedzialności administracyjnej o charakterze oraz w jakim zakresie. Szukam również odpowiedzi na pytanie, czy inne przepisy Konstytucji, w których sądy administracyjne poszukują zbliżonych gwarancji, są w stanie zapewnić równie silną ochronę tych samych wymogów, co ich ochrona wynikająca z zasad szczegółowych składających się na Konstytucyjną zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege. Jeśli chodzi o porównanie wymogów, to wnioski wynikające z tej analizy zależą od konkretnej zasady szczegółowej.
Przykładowo, jeśli chodzi o ustawową wyłączność, to ten sam poziom wymagań jest w stanie zapewnić art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z kolei wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada lex retro non agit nie jest w stanie zapewnić tego samego poziomu wymagań co zakaz retroaktywnej penalizacji i retroaktywnego zaostrzania kary wywodzony z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Co więcej, analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, w których pojawiają się problemy intertemporalne pozwala na wniosek, że argumentacja konstytucyjna nie odgrywa w nich zasadniczej roli. Formułowane są inne koncepcje i przyznam, że ze względu na te koncepcje badanie tej materii było bardzo ciekawe. Jeśli chodzi natomiast o intensywność ochrony, to powoływane w orzecznictwie przepisy Konstytucji nie są w stanie zapewnić tak silnej ochrony, jak norma wynikająca z art. 42 ust. 1 Konstytucji, gdyż stanowi ona podstawę formułowania prawa podmiotowego.
M.W.: Publikacja Pani Profesor ma również praktyczny wymiar. Z treści w niej zawartych mogą skorzystać sędziowie czy też profesjonalni pełnomocnicy. Które z zawartych w książce wątków uważa Pani Profesor za najcenniejsze dla nich? Kolokwialnie to określając: co sędzia czy adwokat mogą “wyciągnąć” z książki Pani Profesor do swojej pracy?
A.B-P.: Zawarte w tej książce wywody mają przekonywać, że:
Istnieją podstawy do bezpośredniego stosowania Konstytucyjnej zasady nullum crimen, nulla poena sine lege w sprawach dotyczących odpowiedzialności administracyjnej o penalnym charakterze.
Mogą być one przydatne dla formułowania w pismach procesowych, czy uzasadnieniach wydawanych orzeczeń argumentacji na rzecz jej stosowania. Dotyczy to zarówno rozważań w przedmiocie oceny charakteru odpowiedzialności administracyjnej, jego konsekwencji dla zastosowania gwarancji prawnokarnych przewidzianych w Konstytucji, dopuszczalności łagodzenia niektórych gwarancji oraz konkretnych wymogów wynikających z zasad szczegółowych, składających się na wymienioną wcześniej zasadę. Pomocne może być zebranie w jednym z podrozdziałów rozdziału III najważniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, w których zastosowano każdą z tych zasad szczegółowych.
Dodać należy, że dzięki temu, iż badam w tej pracy także orzeczenia sądów administracyjnych, w których nie zastosowano omawianej zasady, ale sądy poszukiwały zbliżonych gwarancji w innych przepisach Konstytucji oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, to formułując argumentację można dodatkowo powołać te przepisy i wskazać orzeczenia świadczące o takiej praktyce. Dochodzę w tym opracowaniu do wniosku, że nie są one w stanie zapewnić tak silnej ochrony, jak wynikająca z konstytucyjnej zasady nullum crimen, nulla poena sine lege. W wielu konkretnych sprawach ich zastosowanie może jednak doprowadzić do tego samego rezultatu, co zastosowanie wspomnianej zasady. Dlatego ich znajomość ma ogromne znaczenie praktyczne.
Rozmawiał: Maciej Wójcik- student prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego
Zdjęcie: Anna Błachnio-Parzych
Projekt dofinansowany ze środków budżetu państwa, przyznanych przez Ministra Nauki w ramach Programu Społeczna odpowiedzialność nauki II.
