W dniach 22–23 marca 2026 roku Włosi zdecydują o losach planowanego przemodelowania krajowego wymiaru sprawiedliwości. Zmiany zaproponowane przez rząd Giorgi Meloni zmierzają przede wszystkim do rozdzielenia Najwyższej Rady Sądownictwa (Consiglio Superiore della Magistratura), dotychczas wspólnej dla sędziów i prokuratorów, na dwie rady: Consiglio Superiore della Magistratura giudicante i Consiglio Superiore della Magistratura requirente, utworzenia nowego sądu dyscyplinarnego (Alta Corte disciplinare) oraz zniesienia możliwości swobodnego przechodzenia między funkcją sędziego a prokuratora.
Propozycja rządu Meloni została już przyjęta przez obie izby parlamentu Republiki Włoskiej, jednak ze względu na nieuzyskanie w nich większości dwóch trzecich głosów, projekt zmiany konstytucji wymaga zatwierdzenia przez obywateli w ogólnokrajowym referendum.
Bezpiecznik demokracji
Unikalna konstrukcja włoskiego wymiaru sprawiedliwości, zakładająca połączenie sędziów i prokuratorów w jeden samorząd, w założeniu miała stanowić bezpiecznik przed instrumentalnym traktowaniem procesu karnego i instytucji oskarżyciela publicznego przez władzę wykonawczą.
Pierwotnie zjednoczone Królestwo Włoch zapewniało w Dekrecie Królewskim z dnia 6 grudnia 1865 roku, kształtującym ustrój wymiaru sprawiedliwości, gwarancję niezależności jedynie sędziom. Jednocześnie obowiązek ochrony interesów państwa oraz funkcję oskarżyciela publicznego powierzono prokuraturze, którą ukształtowano jako strukturę hierarchiczną i scentralizowaną, pozostającą pod bezpośrednim nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości. Ta strukturalna zależność od władzy wykonawczej (a przez to podległość interesowi politycznemu), w połączeniu z szerokim zakresem przyznanych kompetencji, sprzyjała w okresie włoskiego faszyzmu wykorzystywaniu prokuratury jako istotnego elementu systemu represji w autorytarnym państwie. Ten efekt wzmocniło dodatkowo przyjęcie przez reżim, Dekretem Królewskim z dnia 19 października 1930 roku, inkwizycyjnego modelu procesu karnego z ugruntowaną dominacją oskarżyciela publicznego nad innymi stronami postępowania.
Doświadczenie to skłoniło włoską Konstytuantę, wyłonioną po upadku monarchii, do objęcia prokuratury konstytucyjnymi gwarancjami niezależności. Uchwalona 22 grudnia 1947 r. nowa Konstytucja połączyła sędziów i prokuratorów w jedną grupę – magistraturę włoską (magistratura italiana) – gwarantując równocześnie jej autonomię, niezawisłość i niezależność od innych władz. Organem stojącym na straży tych gwarancji stała się Najwyższa Rada Sądownictwa, złożona z członków stałych (Prezydenta Republiki Włoskiej jako przewodniczącego, Pierwszego Prezesa Sądu Kasacyjnego oraz Prokuratora Generalnego przy Sądzie Kasacyjnym) oraz członków wybieranych na czteroletnią, jednorazową kadencję. Spośród tej ostatniej grupy dwie trzecie przedstawicieli było wybieranych przez ogół członków magistratury (togati), a jedną trzecią przedstawicieli wybierały obie izby parlamentu obradujące wspólnie, w głosowaniu tajnym, większością trzech piątych głosów, spośród grona profesorów zwyczajnych nauk prawnych oraz prawników legitymujących się co najmniej piętnastoletnim stażem zawodowym (laici).
Najwyższej Radzie Sądownictwa powierzono ponadto m.in. kompetencje w zakresie nominowania, spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, sędziów i prokuratorów (powoływanie następuje po podpisaniu nominacji przez Prezydenta), wykonywania jurysdykcji dyscyplinarnej wobec członków magistratury (orzeczenia dyscyplinarne wydaje Sekcja Dyscyplinarna będąca częścią Najwyższej Rady Sądownictwa), a także decydowania o nominacjach, delegacjach, przydziale funkcji i awansach sędziów oraz prokuratorów. Konsekwencją połączenia sędziów i prokuratorów w ramach magistratury była możliwość relatywnie swobodnego przechodzenia pomiędzy obiema funkcjami, zniesiona de facto dopiero w 2022 roku prawem z dnia 17 czerwca 2022, limitującym mobilność do jednego przejścia pomiędzy oboma zawodami w toku kariery zawodowej.
Gwarancje zagrażające niezawisłości?
Jak wspomniano, proponowana zmiana Konstytucji Republiki Włoskiej zakłada rozdzielenie Najwyższej Rady Sądownictwa na dwa organy właściwe odpowiednio dla sędziów i prokuratorów oraz definitywne zniesienie możliwości przechodzenia pomiędzy tymi urzędami. Oba nowo utworzone organy mają nadal pozostawać pod przewodnictwem Prezydenta Republiki Włoskiej, jednak ich członkowie wybieralni mają być wyłaniani w drodze losowania. Nowelizacja utrzymuje w obu Radach podział na członków laici i togati, przy czym ci pierwsi mają być powoływani w wyniku losowania z listy sporządzonej wspólnie przez obie izby parlamentu włoskiego w drodze głosowania, spośród profesorów zwyczajnych nauk prawnych oraz prawników posiadających co najmniej piętnastoletnie doświadczenie zawodowe. Członkowie togati mają natomiast być wyłaniani w drodze losowania spośród wszystkich sędziów (dla Rady Sądownictwa) i prokuratorów (dla Rady Prokuratury).
Zwolennicy zmiany argumentują, że funkcjonowanie magistratury w obecnym kształcie doprowadziło do wytworzenia się specyficznej solidarności korporacyjnej pomiędzy sędziami i prokuratorami, którym państwo powierza diametralnie odmienne role w postępowaniu karnym. Uzależnienie decyzji dotyczących awansów czy przydziału funkcji od Rady tworzonej wspólnie przez przedstawicieli obu tych grup, jak również możliwość swobodnego przechodzenia pomiędzy oboma zawodami, ma prowadzić do potencjalnego ograniczenia niezawisłości, premiując swoisty koniunkturalizm ponad dobro wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo wyłanianie członków Najwyższej Rady Sądownictwa w drodze wyborów miało, zdaniem zwolenników reformy, na przestrzeni dekad doprowadzić do powstania nieformalnych frakcji i koterii, lobbujących za powoływaniem określonych osób do Rady według kryterium realizowania reprezentowanych przez nie interesów. Reforma przedstawiana jest jako środek do definitywnego zakończenia tej praktyki, mający według argumentacji jej zwolenników – zapewnić pełną niezawisłość członków nowo utworzonych organów od quasi-politycznych powiązań oraz grup interesów funkcjonujących wewnątrz środowisk sędziowskich i prokuratorskich. Głosy przemawiające za reformą podnoszą również, że rozdzielenie magistratury jest zbieżne z modelami przyjętymi powszechnie w państwach Europy Zachodniej oraz stanowi krok w kierunku „unowocześnienia państwa i wymiaru sprawiedliwości” poprzez wzmocnienie kontradyktoryjnego charakteru włoskiego postępowania karnego i przywrócenie zaufania obywateli do bezstronności sędziów w relacjach z prokuraturą.
Krytycy reformy podkreślają, że połączenie sędziów i prokuratorów w ramach magistratury oraz konstytucyjne zrównanie ochrony obu tych urzędów pod auspicjami Najwyższej Rady Sądownictwa stanowiło w zamyśle twórców Konstytucji istotną gwarancję przed ponownym upolitycznieniem prokuratury. Naruszenie tego rozwiązania może natomiast, ich zdaniem, zachęcić władzę wykonawczą do poszukiwania sposobów zwiększenia kontroli nad tym szczególnym, z perspektywy włoskiego systemu prawnego, urzędem. Szczególne wątpliwości budzi w tym kontekście niejasność dotycząca sposobu wyboru członków nowo planowanych Najwyższych Rad. Projekt zmian konstytucyjnych pozostawia bowiem wiele kwestii do doprecyzowania na poziomie ustawowym, w tym m.in. sposób przeprowadzenia losowania wybieralnych członków Rad oraz szczegółowe zasady funkcjonowania samego mechanizmu losowania.
Sama idea wyłaniania członków poprzez losowanie krytykowana jest ze względu na wysokie ryzyko wyboru do nowych organów osób, które mogą nie posiadać odpowiednich kompetencji, doświadczenia, motywacji czy predyspozycji do zasiadania w nich oraz sprawnego wykonywania powierzonych obowiązków. Rozwiązanie takie może w konsekwencji prowadzić do istotnego osłabienia funkcjonowania proponowanych organów na poziomie personalnym. Nie można również pomijać faktu, że nawet jeśli nowy system rzeczywiście doprowadzi do zerwania z potencjalnym ryzykiem quasi-politycznych wpływów na obsadę organów ze strony nieformalnych organizacji funkcjonujących w ramach magistratury, to wybór członków laici nadal pozostanie przestrzenią dla wpływów stricte politycznych. Listy osób, spośród których następować będzie losowanie na miejsca obsadzane przez parlament, mają bowiem być sporządzane przez polityków zasiadających w obu izbach parlamentu.
Dodatkowo krytycy zarzucają rządowi Giorgii Meloni zastosowanie zabiegu politycznego w przygotowanym projekcie zmian konstytucyjnych. Wskazują oni, że samo całkowite zniesienie możliwości zmiany ścieżki kariery zawodowej pomiędzy sądownictwem a prokuraturą, zgodnie z orzecznictwem włoskiego Trybunału Konstytucyjnego, nie wymaga zmiany konstytucji i mogłoby zostać wprowadzone na poziomie ustawowym. Co więcej, zjawisko to, w następstwie reformy z 2022 r., ma obecnie charakter marginalny. W związku z tym pojawiają się zarzuty, że ten element proponowanych zmian pełni funkcję politycznej przykrywki dla pozostałych, bardziej kontrowersyjnych reform. Ma on stanowić łatwy do komunikowania temat, sprzyjający pogłębianiu polaryzacji politycznej oraz mobilizacji wyborców do udziału w głosowaniu.
Jeśli nie wiadomo o co chodzi – chodzi o dyscyplinowanie
W dyskusji dotyczącej rozdzielenia magistratury łatwo można przeoczyć trzeci, być może najistotniejszy, aspekt proponowanych zmian. Chodzi oczywiście o pozbawienie Najwyższej Rady Sądownictwa właściwości w zakresie spraw dyscyplinarnych sędziów i prokuratorów oraz przekazanie tych kompetencji proponowanemu Wysokiemu Sądowi Dyscyplinarnemu. Nowo utworzony sąd ma składać się z piętnastu członków. Prawo wyboru trzech z nich ma przysługiwać Prezydentowi Republiki – spośród profesorów zwyczajnych nauk prawnych lub prawników posiadających co najmniej dwudziestoletni staż zawodowy. Kolejnych trzech członków ma być wybieranych w drodze losowania z listy sporządzonej przez połączone izby włoskiego parlamentu, spośród osób legitymujących się takimi samymi kwalifikacjami jak kandydaci wskazywani przez Prezydenta. Następnych sześciu członków ma być wyłanianych w drodze losowania spośród sędziów, a trzech spośród prokuratorów, przy czym losowanie obejmować ma wyłącznie osoby z co najmniej dwudziestoletnim stażem zawodowym, które w toku kariery pełniły funkcje na poziomie Najwyższego Sądu Kasacyjnego.
Choć proponowane przepisy dotyczące składu Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego zachowują przewagę członków togati nad laici, nie gwarantują jednocześnie utrzymania tej proporcji w poszczególnych składach orzekających powoływanych do rozpoznania spraw dyscyplinarnych. W praktyce może to prowadzić do sytuacji, w której o odpowiedzialności dyscyplinarnej magistratów będą rozstrzygały składy zdominowane przez członków wyłonionych przez parlament. Ryzyko to potęguje niejasny sposób tworzenia listy kandydatów do losowania na stanowiska laici przez połączone izby parlamentu – kwestia ta została bowiem pozostawiona do doprecyzowania w ustawodawstwie zwykłym. Dodatkowe wątpliwości budzi również ograniczenie możliwości zaskarżania orzeczeń Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego. W przeciwieństwie do obecnego modelu, w którym od orzeczeń Sekcji Dyscyplinarnej Najwyższej Rady Sądownictwa przysługuje odwołanie do Sądu Kasacyjnego obradującego w składzie połączonych izb, projekt przewiduje jedynie możliwość wniesienia środka odwoławczego do innego składu tego samego sądu.
Krytycy reformy wskazują ponadto, że Wysoki Sąd Dyscyplinarny może spełniać przesłanki uznania go za sąd wyjątkowy. Tymczasem włoska konstytucja, podobnie jak polska, zakazuje tworzenia tego rodzaju sądów, co wynika z art. 102 ust. 2 włoskiej ustawy zasadniczej. Za kwalifikacją projektowanego sądu jako sądu wyjątkowego przemawiać ma przede wszystkim jego oddzielenie od Najwyższej Rady Sądownictwa, a w konsekwencji pozostawanie in genere poza włoską strukturą sądownictwa oraz brak instytucjonalnego powiązania z organami samorządu magistratury. Wątpliwości budzi także możliwość powoływania składów orzekających, w których większość nie będzie należała do członków togati. Wśród włoskich konstytucjonalistów pozostaje przy tym sporne czy projektowane przepisy dopuszczają w ogóle wniesienie skargi kasacyjnej od orzeczeń Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego.
Dla rządu Giorgii Meloni oraz wspierającej go większości parlamentarnej wprowadzenie nowego sądu dyscyplinarnego będzie dodatkowo pretekstem do uchwalenia ustawy regulującej nową procedurę dyscyplinarną oraz nowych przepisów materialnych, zawierających katalog przewinień dyscyplinarnych i przewidzianych za nie sankcji. Kształt tych regulacji pozostaje jednak na razie szerzej nieznany.
Reforma czy deforma? Decyzja należy do Włochów
Referendum z 22–23 marca rozstrzygnie zatem o modelu relacji między władzą polityczną a magistraturą we współczesnych Włoszech. Dla jednych jest to próba modernizacji systemu i ograniczenia patologii korporacyjnych, dla innych potencjalny początek erozji powojennych gwarancji niezależności wymiaru sprawiedliwości. O tym, która z tych wizji okaże się bardziej przekonująca, zdecydują ostatecznie włoscy wyborcy. Przegląd sondaży opublikowanych na portalu Il Sole 24 Ore początkiem marca 2026 roku wskazuje na przewagę zwolenników reformy nad jej przeciwnikami (zobacz sondaż). Co istotne, referendum zatwierdzające dla swojej skuteczności nie wymaga osiągnięcia określonego progu frekwencji, dlatego o wyniku głosowania przesądzi wyłącznie stosunek głosów oddanych „za” i „przeciw”. W praktyce oznacza to, że nawet przy stosunkowo niewielkiej mobilizacji wyborców reforma może zostać przyjęta i doprowadzić do jednej z najdalej idących zmian ustrojowych włoskiego wymiaru sprawiedliwości od czasu uchwalenia konstytucji z 1947 r.
Opracował Mikołaj Słomka – ekspert Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego Fundacji
Zdjęcie zostało wygenerowane przy użyciu narzędzia Gemini.
Projekt dofinansowany ze środków budżetu państwa, przyznanych przez Ministra Nauki w ramach Programu Społeczna odpowiedzialność nauki II.
