Podczas 2. odcinka programu ŁĄCZY NAS KARNE w sezonie 2024 analizowano różne rodzaje odpowiedzialności osób sprawujących służbę publiczną.
Gościem programu 15 stycznia 2024 r. była dr Monika Haczkowska – adiunkt w Katedrze Polityki Regionalnej i Rynku Pracy Politechniki Opolskiej, członek Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego, mediator, adwokat.
Odpowiedzialność może być postrzegana z różnych perspektyw. W kontekście prawnym mowa o odpowiedzialności karnej, cywilnej, administracyjnej czy konstytucyjnej, jak również o zwolnieniu z odpowiedzialności, przykładowo poprzez zastosowanie prawa łaski przez prezydenta. Wskazanym rodzajom wymyka się odpowiedzialność polityczna, której konsekwencje w największym stopniu uwidaczniają wybory powszechne.
Odpowiedzialności karnej tyczy się art. 42 Konstytucji, który w ust. 1 wyznacza zasadę, że podlega jej ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. To jednocześnie zadanie nałożone na organy państwowe, które powinny je realizować. Do władzy ustawodawczej należy obowiązek uregulowania odpowiedzialności karnej w ustawach, czyli opisania czynów zabronionych za które grozi kara. Obowiązkiem władzy sądowniczej jest egzekwowanie odpowiedzialności karnej w ramach rzetelnego procesu, poszanowania prawa do obrony i domniemania niewinności, czyli wymierzenie kary za wyrządzone zło. Natomiast obowiązkiem władzy wykonawczej jest wykonanie wyroku sądu, m.in. poprzez doprowadzenie skazanego do zakładu karnego. Monika Haczkowska wskazała, że każdy organ władzy publicznej odrywa swoją rolę w państwie demokratycznym, zaś trójpodział władzy służy temu, aby poszczególne organy respektowały nawzajem swoje działania.
Prawo łaski, potrzebne?
Prowadzący program dr hab. Mikołaj Małecki zapytał, czy instytucja prawa łaski jest nadal potrzebna w państwie demokratycznym. Monika Haczkowska odpowiedziała pozytywnie, bowiem prawo łaski przewidziane jest od Konstytucji z 3 maja 1791 r., dlatego powstała w tym zakresie swego rodzaju tradycja konstytucyjna. Ponadto takie rozwiązanie jest przewidziane również w konstytucjach innych państw. Według Moniki Haczkowskiej rezygnacja z instytucji prawa łaski nie byłaby słuszna, ponieważ zdarzają się sytuacje, w których wszystkie inne instytucje państwa zawiodły podczas wymierzania sprawiedliwości i prezydent może je niejako uzdrowić aktem łaski. Ważne jest jednak, aby stosować prawo łaski zgodnie z literą Konstytucji i prawa.
W perspektywie historycznej, w Konstytucji z 3 maja 1791 r. akt łaski wymagał kontrasygnaty tzw. stróża praw, dlatego nie była to samodzielna kompetencja. W Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. akt łaski wymagał również kontrasygnaty i mógł być stosowany do określonych typów przestępstw. Podobnie prawo łaski uregulowano w Konstytucji kwietniowej z 23 kwietnia 1935 r., a także w Małej Konstytucji z 19 lutego 1947 r., która odwoływała się do Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. Monika Haczkowska wyjaśniła, że nie należy obecnie odwoływać się do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r., albowiem nie do takiej tradycji konstytucyjnej powinno się dążyć.
Ustrojodawca w art. 139 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przewidział prawo łaski, ale ujął je bardzo generalnie: „Prezydent Rzeczypospolitej stosuje prawo łaski. Prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu”.
Monika Haczkowska podkreśliła, że choć jest to kompetencja prezydenta, to nigdy nie było wątpliwości, iż prawo łaski może być zastosowane tylko do prawomocnego orzeczenia sądu, a nie również jako abolicja indywidualna.
Prawo łaski powinno być stosowane zgodnie z intencją ustrojodawcy. W trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Nagrodowego także nie było wątpliwości, jak zwróciła uwagę Monika Haczkowska, że prawo łaski może być stosowane tylko w stosunku do prawomocnych orzeczeń sądu, aby nie ingerować w obszar działania władzy sądowniczej.
Kodeksowa i konstytucyjna procedura ułaskawieniowa
Kolejny wątek poruszony przez Mikołaja Małeckiego dotyczył wszczęcia przez prezydenta procedury ułaskawieniowej z Kodeksu postępowania karnego, którą zgodnie z art. 567 § 2 k.p.k. prowadzi prokurator generalny. Zastanawiające jest, czy każda sprawa, przed podjęciem decyzji o wydaniu aktu łaski przez prezydenta, powinna przejść procedurę z rozdziału 59. Kodeksu postępowania karnego. Twierdzi się bowiem, że możliwe są dwa tryby stosowania prawa łaski: 1. tzw. tryb kodeksowy (z rozdziału 59. Kodeksu postępowania karnego) i 2. tzw. tryb konstytucyjny (wynikający z bezpośredniego stosowania art. 139 Konstytucji).
Monika Haczkowska doprecyzowała, że są tak naprawdę 2 tzw. tryby kodeksowe (klasyczny i skrócony) oraz tzw. tryb konstytucyjny, który do wydania aktu łaski wymaga jedynie tego, aby prezydent otrzymał akta sprawy. Tak uproszczony i odformalizowany tzw. tryb konstytucyjny prawa łaski może budzić wątpliwości w kontekście równości wobec prawa. Pozostanie przy powyższych rozwiązaniach prawnych i stosowanie ich w sytuacjach budzących wątpliwości ma jednak swoje uzasadnienie, bowiem przy tzw. klasycznym trybie kodeksowym wymagane są opinie sądów, które wydały wyroki w danej sprawie. Według Moniki Haczkowskiej wybór tzw. trybu kodeksowego przez prezydenta najprawdopodobniej ma na celu przerzucenie odpowiedzialności na prokuratora generalnego.
Monika Haczkowska dodała, że prezydent nadal może wybrać tzw. tryb konstytucyjny i natychmiast wydać akt łaski wobec Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika w oparciu o art. 139 Konstytucji, bez przeprowadzania kodeksowej procedury ułaskawieniowej.
Dopuszczalność stosowania prawa łaski ze skutkiem zawieszającym, na przyszłość, to główny problem prawny związany ze sprawą Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika. Podnosi się, że akt łaski z 2015 r., wydany przed prawomocnym wyrokiem sądu, niejako nabrał skuteczności, „odżył” w momencie uprawomocnienia się wyroku 20 grudnia 2023 r. Monika Haczkowska stanowczo sprzeciwiła się takiemu podejściu, bowiem w przedmiotowej sprawie prawo łaski zostało zastosowane do wyroku 1. instancji, wydanego przez sąd rejonowy, dlatego nie można „aneksować” aktu łaski do wyroku 2. instancji, wydanego przez sąd okręgowy, o innej sygnaturze sprawy, w którym orzeczono inne kary i środki karne.
Następnie Mikołaj Małecki zapytał o formułę aktu łaski, czy może być to „przebaczenie i puszczenie w niepamięć oraz umorzenie postępowania”. Kwestią istotną z perspektywy prawa karnego jest to, czy akt łaski obejmuje zatarcie skazania. Jeżeli tak – osoba skazana odzyskuje bierne prawo wyborcze i może brać udział w wyborach, przykładowo do Sejmu lub Senatu.
Jak wyjaśniła Monika Haczkowska, zawarcie w formule aktu łaski „umorzenie postępowania” potwierdza, że stosowana jest abolicja indywidualna, do czego art. 139 Konstytucji prezydenta nie upoważnia.
Wątpliwe jest przy tym, czy „puszczenie w niepamięć” oznacza zatarcie skazania, dlatego ze względu na trudności interpretacyjne należy unikać w akcie łaski sformułowań pozaprawnych, nie mających zakotwiczenia w normach prawnych. Monika Haczkowska wskazała ponadto, że dokumenty urzędowe przybierają pewną formę, zarezerwowaną dla organów państwowych – w przypadku aktu łaski prezydenta jest to forma postanowienia.
Ostatnie pytanie Mikołaja Małeckiego w wątku prawa łaski dotyczyło tego, czy prezydent może ułaskawić siebie samego.
Zdaniem Moniki Haczkowskiej prezydent nie może siebie ułaskawić.
Prezydent ponosi odpowiedzialność wyłącznie przed Trybunałem Stanu, nawet za przestępstwo pospolite, którego dopuścił się w życiu prywatnym. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 Konstytucji: „Prezydent Rzeczypospolitej za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu”. Jak wynika natomiast z art. 139 Konstytucji: „Prezydent Rzeczypospolitej stosuje prawo łaski. Prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu”. Z tego względu, jeżeli odpowiedzialność prezydenta egzekwuje jedynie Trybunał Stanu, którego orzeczenia wyłączone są spod możliwości stosowania prawa łaski, to prezydent nie może siebie ułaskawić.
Trybunał Stanu
W art. 198 ust. 1 i 2 Konstytucji enumeratywnie wymienione są podmioty, które mogą ponosić indywidualną odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu, takie jak: „Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych”, a także „posłowie i senatorowie”.
Monika Haczkowska zwróciła uwagę, że Trybunał Stanu faktycznie nie działa.
Proces pociągania do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest wieloetapowy, a w pierwszych 3 etapach rolę zasadniczo odgrywa parlament. W odniesieniu do prezydenta – Zgromadzenie Narodowe, a w odniesieniu do wszystkich pozostałych podmiotów – Sejm. Tłumaczyła, że politycy obawiają się pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu osób ze swojego obozu politycznego, po zmianie układu sił w parlamencie, dlatego organ ten nie jest wykorzystywany. To stanowi główny czynnik faktycznego braku funkcjonowania Trybunału Stanu.
Monika Haczkowska podkreśliła, że w całej historii funkcjonowania Trybunału Stanu tylko 2 osoby zostały skazane.
Twierdzi się, że z uwagi na brak skuteczności działania tego organu, należy zmienić zasady pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, a dokładniej znowelizować ustawę o Trybunale Stanu z 26 marca 1982 r., ponieważ nie odpowiada ona współczesnym realiom. Konstytucja nie reguluje szczegółowo kwestii związanych z postępowaniem przed Trybunałem Stanu. Ustrojodawca odsyła do ustawy, która może być znowelizowana w normalnym trybie, z uwzględnieniem niewielkich odmienności proceduralnych wynikających z Regulaminu Sejmu.
W kontekście Trybunału Stanu potrzebna jest nowa ustawa – wskazała Monika Haczkowska.
Mikołaj Małecki zapytał, czy Trybunał Stanu mógłby być jedną z izb Sądu Najwyższego. W opinii Moniki Haczkowskiej byłoby to najlepsze rozwiązanie, gdyby sędziowie mogli decydować o pociąganiu do odpowiedzialności konstytucyjnej, jako odrębna i niezależna władza.
Trybunał Konstytucyjny, który od 2016 r. utracił konstytucyjną charakterystykę, w wyroku z 11 stycznia 2024 r. (sygn. K 23/23) orzekł m.in., że: „Art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762) w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Monika Haczkowska w odniesieniu do wyroku skomentowała, że jest to próba wpłynięcia na możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu prezesa Narodowego Banku Polskiego. W jej przekonaniu skutkiem powyższego wyroku, przy pominięciu kwestii związanych ze statusem prawnym Trybunału Konstytucyjnego, jest w istocie możliwość stosowania art. 120 Konstytucji. W braku normy szczególnej, należy stosować normę ogólną, która przewiduje uchwalanie ustaw i podejmowanie uchwał zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Według Moniki Haczkowskiej wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2024 r., pociągnięcie prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest jeszcze prostsze, bowiem wystarczy podjęcie uchwały zwykłą większością głosów.
Ponadto, drugim skutkiem wyroku jest możliwość zawieszenia w wykonywaniu obowiązków prezesa Narodowego Banku Polskiego również poprzez podjęcie uchwały zwykłą większością głosów.
Ustawa budżetowa
Na koniec Mikołaj Małecki zadał pytanie, czy możliwe jest rozwiązanie parlamentu przez prezydenta, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności ustawy budżetowej z Konstytucją. Monika Haczkowska odpowiedziała, że nie, ale należy rozdzielić dwie kwestie. Zgodnie z art. 224 ust. 1 i 2 Konstytucji prezydent może albo podpisać ustawę budżetową, albo skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej. Po pierwsze, do 29 stycznia 2024 r. ustawa budżetowa powinna zostać przedstawiona prezydentowi do podpisu. Jeżeli termin ten zostanie dochowany, wówczas prezydent nie ma kompetencji do zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu w ciągu kolejnych 14 dni. Wynika to z art. 225 Konstytucji, w myśl którego: „Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu”. Po drugie, jeżeli prezydent skieruje ustawę budżetową do Trybunału Konstytucyjnego, to możliwe są 4 rozwiązania:
- Trybunał Konstytucyjny stwierdzi zgodność ustawy budżetowej z Konstytucją,
- Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność ustawy budżetowej z Konstytucją,
- Trybunał Konstytucyjny stwierdzi częściową zgodność ustawy budżetowej z Konstytucją (wówczas prezydent powinien podpisać ustawę budżetową z pominięciem przepisów nierozerwalnie z nią związanych),
- Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie o zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją w ciągu 2 miesięcy od złożenia wniosku w tej sprawie (a taki obowiązek wynika z art. 224 ust. 2 Konstytucji).
Monika Haczkowska wskazała, że poza ustawą budżetową możliwe jest uchwalenie ustawy o prowizorium budżetowym, w przypadku której poszczególne kroki konstytucyjne są takie same. W ostateczności, zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji: „Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy”.
Niebezpieczeństwo destabilizacji państwa jest zatem wykluczone, albowiem ustrojodawca dopuszcza ewentualne zarządzanie budżetem na podstawie przedłożonego projektu ustawy.
Przywracanie praworządności w Polsce to proces bardzo skomplikowany. Trójpodział władzy służy wzajemnej kontroli i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W sytuacji uwikłania politycznego nawet jednej z trzech władz, realne zmiany prawne w organach pozostałych władz są w znacznym stopniu ograniczone, a czasem nawet niemożliwe. To utrudnia egzekwowanie odpowiedzialności osób sprawujących służbę publiczną. Mimo tego, pociąganie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu jest ściśle powiązane z kwestiami politycznymi, które po koniecznych zmianach ustawowych nie powinny odgrywać tak znaczącej roli.
#ŁĄCZYNASKARNE
Oblicza odpowiedzialności – 15 stycznia 2024 r., gość: dr Monika Haczkowska
Program popularnonaukowy ŁĄCZY NAS KARNE jest emitowany na żywo na YouTube, w sezonie 2024 w poniedziałki w godz. 20:00-21:00, oraz dostępny jako podcast na platformach streamingowych.
Kliknij i przeczytaj więcej o programie ŁĄCZY NAS KARNE.
Publikacja dofinansowana ze środków budżetu państwa, w ramach programu Ministra Edukacji i Nauki pod nazwą Społeczna Odpowiedzialność Nauki II.
Autor: Mateusz Wiktorek – Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego
