Początkiem marca czterdzieści jeden państw zwróciło się do prokuratury Międzynarodowego Trybunału Karnego o wszczęcie postepowiania w sprawie przestępstw, popełnionych na terenie Ukrainy. Tak natychmiastowa i szeroka reakcja społeczności międzynarodowej ma charakter bezprecedensowy. Rodzi jednak pytania: co właściwie można osiągnąć dzięki dochodzeniu? Czy rosyjski prezydent Władimir Putin może zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej?
Właściwość MTK
Międzynarodowy Trybunał Karny jest sądem właściwym do osądzenia najpoważniejszych zbrodni wagi międzynarodowej (art. 5-8bis Statutu)[i], o ile zostały one popełnione w ramach jego jurysdykcji. Obejmuje ona przede wszystkim czyny popełnione na terytorium państw-stron Statutu Rzymskiego (art. 12 ust. 2 lit. a) Statutu) lub te popełniane przez ich obywateli (art. 12 ust. 2 lit. b) Statutu). Tak określony reżim jurysdykcyjny, odwołujący się do zasady terytorialności i osobowości czynnej, ulega poszerzeniu w dwóch przypadkach. Po pierwsze, państwo niebędące stroną umowy może dobrowolnie poddać się jurysdykcji MTK (art. 12 ust. 3 Statutu). Po drugie, jurysdykcja taka może zostać ustalona na mocy decyzji Rady Bezpieczeństwa ONZ (art. 13 lit. b) Statutu).
Ukraina nie jest stroną Statutu Rzymskiego MTK. Dążąc do rozciągnięcia jurysdykcji Trybunału na czyny popełnione na własnym terytorium skorzystała więc z pierwszej opcji jej rozszerzenia.Działając ramach procedury, o której mowa art. 12 ust. 3 Statutu, złożyła dwie deklaracje.W pierwszej, z 9 kwietnia 2014 r., rząd ukraiński uznał jurysdykcję MTK wobec zbrodni popełnionych na terytorium Ukrainy w okresie od 21 listopada do 21 listopada 2013 r. do 22 lutego 2014 r. Następnie – na mocy kolejnej deklaracji, datowanej na 8 września 2015 r. – okres ten wydłużono bezterminowo, na przyszłość.
Oznacza to, że w obecnej sytuacji MTK jest, co do zasady, właściwy do osądzenia wszystkich zbrodni wagi międzynarodowej, o których mowa w Statucie Rzymskim, a które zostały popełnione na terytorium Ukrainy od 21 listopada 2013 r. (wyjątek dotyczy zbrodni agresji, o czym niżej).
Wykonywanie jurysdykcji
Uznanie właściwości MTK nie oznacza, że Trybunał działa z urzędu. Postępowanie ma charakter skargowy. Do jego zainicjowania niezbędne jest podjęcie określonych czynności przez Prokuratora MTK. Statut MTK wskazuje tutaj na trzy sytuacje. Po pierwsze, państwo-strona może przedstawić Prokuratorowi sytuację, wskazująca na popełnienie zbrodni(art. 13 lit. a) Statutu). Po drugie, sytuacje taką może przedstawić Prokuratorowi Radę Bezpieczeństwa ONZ (art. 13 lit. b) Statutu). Po trzecie Prokurator MTK może działać z urzędu (art. 13 lit. c) Statutu).
W niniejszej sprawie możliwość zainicjowania procedury przez Radę Bezpieczeństwa ONZ jest z oczywistych względów wykluczona. Rosja, jako stały członek Rady Bezpieczeństwa, zawetowałaby taką rezolucję. Wykluczyć należy także samodzielne przedstawienie sytuacji przez Ukrainę, na zasadach określonych w art. 13 lit. a) Statutu. Taką formę działania, praktykowaną przez niektóre państwa afrykańskie we wczesnych latach istnienia Trybunału, obecnie uznać należy za niedopuszczalną. Ukrainia nie jest bowiem jest państwem-stroną Statutu MTK.
W tej stytuacji, wobec braku innej ścieżki procedowania, prokuratura początkowo wszczęła postępowanie sprawdzające („wstępne zbadanie sprawy“) – działając z urzędu, na podstawie art. 15 Statutu MTK (więcej na ten temat poniżej). Podejmowane na tej podstawie czynności procesowe mają charakter wstępny, nie stanowią jeszcze właściwego postępowania przygotowawczego. Mogą być jednak kontynuowane, jeśli w prokurator uzna, ze istnieje „uzasadniona podstawa“ do przeprowadzenia pełnego postępowania przygotowawczego. W takiej sytuacji prowadzący postępowaniewinien złożyć do Izby Przygotowawczej MTK stosowny wniosek o upoważnienie do wszczęcia właściwego postępowania przygotowawczego (art. 15 lit. c). Jeśli Izba Przygotowawcza, obradująca w trzyosobowym składzie, wyrazi zgodę – prace prokuratora mogą być kontynuowane.
Wprowadzenie mechanizmu sądowej kontrola prokuratury w ramach „przesłuchania wstępnego” było ceną jaką państwa przyjazne idei MTK musiały zapłacić za ustanowienie organu niezależnego prokuratora, uprawnionego do działania z urzędu. Owa kontrola nie ma charakteru wyłącznie symbolicznego: jak wskazuje dotychczasowa praktyka, nie każdy wniosek prokuratury zostaje rozpatrzony pozytywnie.
Powyższa procedura znajduje jednak zastosowanie wyłącznie tam, gdzie prokurator działa z urzędu. Poza jej zakresem pozostają te przypadki, gdy oskarżyciel prowadzi postępowanie przygotowawcze w efekcie przedstawienia mu sytuacji, wskazującej na popełnienie zbrodni (art 13 lit a) i b) – przez państwa-strony Statutu bądź przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. W tej perspektywie jednogłośne stanowisko kilkudziesięciu państw, o którym wspomniano na początku, domagające się reakcji MTK na sytuacje w Ukrainie, wzmocniło pozycję oskarżyciela. O jego znaczeniu świadczą chociażby wypowiedzi Prokuratora naczelnego MTK, Karima A.A. Khana. Prokurator nie tylko kilkukrotnie zwrócił uwagę na doniosłość oświaczeń państw-stron, ale także sam proponował w swoim oświadczeniu z 28 lutego 2022 r., by państwa-strony składały stosowne zawiadomienia, na mocy art. 14 Statutu MTK.
W reakcji na apel prokuratora Khana Litwa złożyła stosowny wniosek już kolejnego dnia – 1 marca 2022 r. Następnie został on uzupełniony zgłoszeniem zbiorowym z 2 marca 2022 r., dokonanym przez 38 państw, a koordynowanym przez Wielką Brytanię. 11 marca do grona podmiotów zgłaszających dołączyły dwa kolejne państwa. Taka skala zaangażowania społeczności międzynarodowej ma charakter bezprecedensowy. W poprzednim przypadku zbiorowego przedstawienia prokuratorowi sytuacji, w której mogło dojść do popełnienia zbrodni (dotyczącym Wenezueli), zgłoszenia dokonało jedynie sześć państw.
Od „wstępnego zbadania sprawy” do formalnego „śledztwa”
Postępowanie wstępne przed MTK można, w uproszczeniu, podzielić na dwa etapy: wspomniane „wstępne zbadanie sprawy”i postępowanie formalne. Poprzedniczka Khana na stanowisku prokuratora MTK, Gambijka Fatou Bensouda, już 25 kwietnia 2014 r. wszczęła wstępne śledztwo w sprawie możliwych przestępstw na terytorium Ukrainy, w ramach swoich uprawnień proprio motu (na podstawie art. 15 Statutu MTK). Jeszcze przed objęciem urzędu przez Khana, prokurator Bensouda ogłosiła w dniu 11 grudnia 2020 r. pomyślne zakończenie etapu wstępnego zbadania sprawy, stwierdzając, że przesłanki do wszczęcia formalnego dochodzenia („dochodzenia” w rozumieniu art. 53 ust. 1 Statutu MTK) zostały spełnione. Prokurator Bensouda wskazała, że istniały „wystarczające podstawy” do przyjęcia, że na terenie Ukrainy popełniono zbrodnie wojenne oraz zbrodnie przeciwko ludzkości.Stanowisko prokurator dotyczyło wydarzeń mających miejsce od 26 lutego 2014 r. w związku z aneksją Krymu oraz od 30 kwietnia 2014 r., w związku z sytuacją we wschodniej Ukrainie (w tym zakresie prokurator wskazała tylko na zbrodnie wojenne).
Kontynuując działania swojej poprzedniczki, prokurator Khan zapowiedział, po raz pierwszy we wspomnianym już oświadczeniu z 28 lutego 2022 r., że zwróci się do Izby Przygotowawczej o zatwierdzenie (dalszych) śledztw. Po wspomnianych zgłoszeniach państwowych procedowanieproprio motunie było to już jednak konieczne.
Z tego względu, już 2 marca 2022 r. prokurator Kahn zapowiedział wszczęcie formalnego śledztwa, w rozumieniu art. 53 ust. 1 Statutu MTK. Jego zakresem objętopotencjalne przestępstwa, które mogły zostać popełnionew Ukrainie od 21 listopada 2013 r. W praktyce dotyczy ono wspomnianych już zbrodni przeciwko ludzkości, a przede wszystkim o zbrodni wojennych.
Poza zakresem śledztwa pozostaje ludobójstwo (ze względów faktycznych) oraz zbrodnia agresji (ze względów prawnych). W przypadku zbrodni agresji MTK może wykonywać swoją jurysdykcję jedynie w tych przypadkach, jeżeli sprawa zostanie przedstawiona prokuratorowi przez Rada Bezpieczeństwa ONZ (art. 15ter Statutu) bądź, gdy zarówno państwo agresor, jak i ofiara są państwami które zobowiązały sie do respektowania takiej jurysdykcji (art. 15bis ust. 4 i 5). W przypadku Ukrainy nie zachodzi żadna z powyższych przesłanek.
Oczywiście, biorąc pod uwagę rosyjską inwazję, śledztwo zostało rozciągnięte także na ewentualne zbrodnie popełnione w tym kontekście, w szczególności na zbrodnie wojenne. Sam Khan podkreślił, że obecnie priorytetem jest zbieranie dowodów na miejscu („evidence-collection activities“), w jaki najszerszym zakresie(„full range of documentary, digital, forensic and testimonial evidence”) i we współpracy ze wszystkimi podmiotami zaangażowanymi w konflikt („all relevant stakeholders and parties to the conflict”) – w tym także z Rosją. W wymiarze proceduralnym powyższe„gromadzenie dowodów“ służy doprecyzowaniu i zindywidualizowaniu ewentualnych zarzutów wobec osób, podejrzanych o sprawstwo zbrodni. W ostatecznym rozrachunku powinno prowadzić to do sformułowania wniosków o wydanie nakazu aresztowania wobec osób odpowiedzialnych i postawienia im zarzutów – w przypadku wystapienia uzasadnionego podejrzenie, że popełniły zarzucane im zbrodnie.
To, czy tak się rzeczywiście stanie, zależy od wielu czynników, które tylko częściowo pozostają pod kontrolą prokuratury. Od strony prawnej prognozy zastosowania jurysdykcji MTK – nie tylko ze względu na zbiorową reakcje państw, ale także mając na względzie inne, udane, kroki prawne, skierowane przeciwko Rosji – są dość pozytywne. Jednocześnie należy pamiętać, że skuteczne działanie prokuratora uzależnione jest, być może nawet bardziej niż zwykle, od postawy i rzeczywistego wsparcia życzliwych państw, do których Khan kilkakrotnie zwracał się z prośbami o dodatkowe wsparcie finansowe, a także zapewnienie ekspertów krajowych.
Z powyższego wynika, że od strony formalnej możliwe jest procedowanie w sprawie zbrodni międzynarodowych, do których popełnienia mogło dojść w związku z napaścią na Ukrainę. To zaś implikuje pytanie o możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności karnej Władimira Putina jako głowy państwa – objętego z tego tytułu immunitetem.
Immunitet Putina jako głowy państwa
Prawo międzynarodowe wyróżnia dwie kategorie immunitetu. Po pierwsze,wskazuje na immunitet personalny (ratione personae), do którego mogą się odwoływać tylko najwyżsi przedstawiciele państwa (tzw. triada głowy państwa, szefa rządu i ministra spraw zagranicznych). Po drugie, wyróżnia immunitet funkcjonalny (ratione materiae), wyłączający spod ewentualnej oceny sądowej urzędowe aktywładcze określonych podmiotów (acta iure imperii). O ile w przypadku poważnych przestępstw na gruncie prawa międzynarodowego skuteczność pierwszej kategorii immunitetu bywa ograniczana w stosunkach międzypaństwowych (horyzontalnych), to druga kategoria obowiązuje w zasadzie bez ograniczeń. Ulega limitacji jedynie układzie wertykalnym, w relacji państwo – Międzynarodowy Trybunał Karny.
Prezydent Putin jako głowa państwa jest zatem chroniony przed krajowymi postępowaniami karnymi – tj. w stosunkach międzypaństwowych (horyzontalnych), zgodnie z zasadą immunitetu państwowego. Z tego względu krajowe śledztwa w tym zakresie są w zasadzie niedopuszczalne. Z drugiej jednak strony nie może powoływać się na rzeczony immunitet, by zablokować ewentualny proces przed MTK. W relacji wertykalnej immunitet taki jest nieskuteczny, z uwagi na art. 27 Statutu.
Trudniej odpowiedzieć na pytanie, czy państwa musiałyby wykonać nakaz aresztowania wydany przez MTK. Obowiązek taki spoczywa w pierwszej kolejności na państwach-stronach Statutu (art. 86 i nast. Statutu). Wyjątkowo może obejmować podmioty niebędące stronami, jeśli (jak Ukraina) poddały się jurysdykcji MTK. Także one są zobowiązane do współpracy (art. 12 ust. 3 zdanie 2 Statutu MTK). Ponadto obowiązek wykonania nakazu aresztowania spoczywa również na państwach niebędących stronami, a zobowiązanych do współpracy z MTK przez Radę Bezpieczeństwa, na mocy odpowiedniej rezolucji, wydanej w związku z zastosowaniem procedury, o której mowa w art. 13 lit. b Statutu MTK.
W pozostałym zakresie państwa niebędące stronami umowy mogą być zobowiązane do współpracy jedynie na podstawie innych aktów prawa międzynarodowego, w szczególności na mocy art. VI Konwencji o ludobójstwie. Zgodnie z jego treścią państwa-strony rzeczonej Konwencji są zobowiązane do doprowadzenia podejrzanych o ludobójstwo do właściwego międzynarodowego trybunału karnego. Zakłada to jednak, że umawiające się państwa uznały jurysdykcję takiego trybunału (za taki uznać można – przykładowo- MTK). W tej perspektywie Konwencja o ludobójstwie może stanowić uzupełnienie odpowiedniej rezolucji Rady Bezpieczeństwa, w zakresie, w jakim zobowiązuje ona do współpracy państwa, niebędące stronami Traktatu Rzymskiego. Jako państwa-strony Konwencji są one bowiem zobowiązane do współpracy w ramach działań nakierowanych na zapobieganiu ludobójstwu.
Decydujące jest zatem pytanie, w jaki sposób rozwiązać konflikt między immunitetem państwowym, a obowiązkiem współpracy (do kwestii tej odnosi sie art. 98 ust. 1 Statutu MTK). W tym zakresie Izba Odwoławcza MTK przyjmuje, że zwyczajowe prawo międzynarodowe nie respektuje immunitetu państwowego przed sądem międzynarodowy. Co istotne, w przypadku postepowania toczącego się przed MTK brak skuteczności immunitetu dotyczy nie tylko relacji wertykalnej (państwo – MTK, zgodnie z art. 27), ale także relacji poziomej (międzypaństwowej). W ocenie Izby Odwoławczej MTK w przypadku nakazu aresztowania MTK państwo wykonuje określone czynności jedynie w imieniu MTK, a nie – jak w relacji czysto międzyrządowej (horyzontalnej) – działa autonomicznie.
Powyższe stanowisko spotkało się jednak z krytyką, głównie dlatego, że taka interpretacja międzynarodowego prawa zwyczajowego jest trudna do pogodzenia z jego konstytutywnym elementem – praktyką państw, która w przeważającej mierze przestrzega immunitetu państwowego.
Przyjęcie powyższej interpretacji nie byłoby konieczne dla zapewnienia skutecznego procedowania, gdyby immunitet prezydenta Putina został już wyłączony na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa – tak, jak miało to miejsce chociażby w sprawie Sudanu/Al-Baszira. Należy jednak podkreślić, że podzielenie poglądu wyrażonego przez Izbę Odwoławczą MTK prowadzić będzie do podobnych rezultatów. W tej sytuacji Putin także nie mógłby powołać się na przysługujący mu immunitet głowy państwa, gdyby MTK wydał przeciwko niemu nakaz aresztowania. Decyzja MTK nakazująca zastosowania aresztu byłaby wiążąca dla 123 państw-stron Statutu Rzymskiego, zaś państwa niebędące stronami byłyby w każdym przypadku uprawnione do jego zastosowania.
Kai Ambos – profesor prawa, kierownik Katedry Prawa Karnego, Postępowania Karnego, Prawa Porównawczego, Międzynarodowego Prawa Karnego i Prawa Międzynarodowego Publicznego na Uniwersytecie Georga Augusta w Getydze, sędzia Specjalnej Izby Sądowej ds. Kosowa przy Międzynarodowym Trybunale Sprawiedliwości w Hadze. Jest autorem licznych publikacji z zakresu prawa i postępowania karnego.
Tekst pierwotnie ukazał się w czasopiśmie Deutsche Richterzeitung, nr 04/22, publikacja w języku polskim z zgodą Autora, tłumaczenie z niemieckiego – Dominik Zając.
[i]Pod pojęciem Statutu rozumieć należy Rzymski Statut Międzynarodowego Trybunału Karnego sporządzony w Rzymie dnia 17 lipca 1998 r.
