W parlamencie toczą się prace nad ustawą dotyczącą sytuacji prawnej uchodźców z objętej wojna Ukrainy. Rządzący politycy postanowili tymczasem ukryć w projekcie stosownej ustawy przepisy, które miały im zagwarantować bezkarność za naruszenia prawa i nadużycia finansowe, do jakich doszło w okresie pandemii.
Wzbudziło to powszechne oburzenie, zwłaszcza że była to kolejna próba przemycenia tych przepisów. Ostatecznie wydawało się, że w Sejmie stosowne regulacje zostały odrzucone (choć tylko minimalną większością głosów). Na ich miejsce jednak pojawiła się inna regulacja, niby dotycząca tylko przedsiębiorców, ale w istocie wyrażająca jasną intencję powrotu do pierwotnych propozycji.
Zgodnie z projektowanym art. 94, do ustawy „Prawo przedsiębiorców” miałby zostać dodany art. 9a, zgodnie z którym w czasie trwania działań zbrojnych lub okupacji, m.in. na terytorium państwa graniczącego z Polską (czyli np. Ukrainy czy Rosji) lub obowiązywania stanu wyjątkowego czy też stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, sprawca nie mógłby odpowiadać karnie za przestępstwo z art. 296 k.k., a więc nadużycia finansowe lub działanie na szkodę w zarządzanym majątku, jeżeli tych nadużyć dopuścił się w celu ochrony życia lub zdrowia wielu osób, bezpieczeństwa publicznego lub dobra o szczególnym znaczeniu dla kultury, w sytuacji, gdy zagrożenie wynikało np. z okoliczności, z powodu której wprowadzono np. stan epidemii. Dodano także charakterystyczny przepis, zgodnie z którym takie nadużycie nie jest karalne także wówczas, „jeżeli czyn miał zapobiegać przestępczości o charakterze terrorystycznym na szkodę Rzeczpospolitej Polskiej”.
Ten ostatni przepis od razu budzi zdziwienie – o jakich to przedsiębiorców może chodzić, którzy dzielnie narażają na szkodę majątek spółki, którą zrządzają, by zapobiec przestępczości terrorystycznej? Albo którzy to przedsiębiorcy z narażeniem swojego majątku rzucili się ratować dobra kultury narodowej? O jakich to amatorskich James’ach Bondach myślał ustawodawca?
Tajemnica wydaje się dość prosta do wyjaśnienia, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że w części komentarzy do kodeksu karnego, a także w niektórych orzeczeniach Sądu Najwyższego zastanawiano się jak ocenić odpowiedzialność karną urzędnika państwowego, który nie tyle podejmuje decyzje władcze, wydając np. decyzje administracyjne czy zarządzenia publicznoprawne, ale gospodaruje mieniem państwowym.
Obejmuje to ogromną liczbę działań o bardzo różnym charakterze: od zakupu dla urzędu spinaczy i papieru, po kupowanie z publicznych pieniędzy środków medycznych na wolnym rynku, takich jak respiratory czy maseczki, zamawianie materiałów potrzebnych do realizacji zadań publicznych takich np. jak przeprowadzenie wyborów, wybieranie kontrahentów do wykonania robót publicznych, takich np. jak ogrodzenia określonych terenów, kupowanie obiektów do muzeów aż po zakup broni czy środków służących do wykonywania czynności operacyjnych czy podsłuchu.
Wśród interpretatorów Kodeksu karnego pojawiły się w tym przypadku głosy, że taki urzędnik decydujący się na realizacje określonych zakupów w sposób właściwy dla transakcji rynkowych, nie różni się w istocie od przedsiębiorcy. Dysponując środkami publicznymi uczestniczy tak naprawdę w obrocie. Wobec tego jego zachowanie powinno być oceniane przez pryzmat przepisów karnych chroniących nie tyle działalność samego państwa ale właśnie uczciwość w obrocie gospodarczym. Jednym z takich przepisów jest art. 296 k.k., który penalizuje niegospodarność (nadużycie zaufania) na szkodę reprezentowanego podmiotu.
Art. 296. § 1. Kto, będąc obowiązany na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, przez nadużycie udzielonych mu uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku, wyrządza jej znaczną szkodę majątkową, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
Przepis ten nie różnicuje przy tym, czy chodzi o podmiot państwowy czy prywatny. Zwolennicy opisanego sposobu interpretacji Kodeksu karnego twierdzą więc, że gdy urzędnik (funkcjonariusz publiczny) działając na szkodę mienia publicznego podejmuje działania w obszarze obrotu gospodarczego, a więc nie działa w sposób władczy, tylko zawiera w imieniu państwa umowy gospodarcze czy cywilne, działając na szkodę państwa, to jego zachowanie stanowi przestępstwo wyłącznie z art. 296 Kodeksu karnego.
W innych sytuacjach, jeżeli jego działanie stanowiłoby naruszenie prawa, popełniałby tzw. przestępstwo urzędnicze z art. 231 k.k. Przestępstwo to dotyczy każdego funkcjonariusza publicznego, który niedopełniając obowiązków lub nadużywając udzielonych mu uprawnień działa na szkodę dobra indywidualnego lub publicznego.
Art. 231. § 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
§ 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia
korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
§ 3. Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.”
Opisany powyżej sposób odczytywania przepisów oznaczałby, że nowy art. 9a ustawy „Prawo przedsiębiorców”, miałby zastosowanie nie tylko do biznesowych Jamsów Bondów, ale także do funkcjonariuszy publicznych. I to także tych z najwyższej półki, o ile dokonywaliby oni czynności z zakresu obrotu gospodarczego czy cywilnego w odniesieniu do majątku publicznego. Byłby to więc glejt na bezkarność za wydawanie środków publicznych w sposób przynoszący szkodę majątkowi publicznemu, byleby towarzyszył temu motyw np. „ochrony bezpieczeństwa publicznego”. Co oznacza ten ostatni zwrot? Prawdopodobnie to, co będzie pod nim rozumiał prokurator. Można nim w zasadzie objąć wszystko. W zależności od potrzeb.
Oczywiście wykładnia, w myśl której urzędnik podejmujący decyzje majątkowe, nie odpowiada za klasyczne przestępstwo urzędnicze z art. 231 k.k., a wyłącznie za przestępstwo z art. 296 k.k. jest tylko jednym z wielu możliwych sposobów rozumienia Kodeksu karnego, i chyba nawet nie powszechnie akceptowanym. Osobiście uważam go za nietrafny, a ocena ta nie jest odosobniona – bo znajduje poparcie w wielu innych orzeczeniach SN i stanowiskach prezentowanych w literaturze. Znacznie bardziej przekonująca jest teza, że przypadku urzędnika oba te przepisy powinny mieć łączne zastosowanie (na zasadzie zbiegu kumulatywnego przepisów – art. 11 k.k.). W takim rozumieniu ów nowy art. 9a mógłby co najwyżej uchylić odpowiedzialność urzędnika za przestępstwo z art. 296 k.k. ale już nie za przestępstwo z art. 231 k.k. (przestępstwo urzędnicze). Nawet to uchylenie można by tez kwestionować, jeżeli by uznać, że z uwagi na miejsce umieszczenia art. 9a – ustawa o przedsiębiorcach – nie powinien być on stosowany w żadnym przypadku do innych podmiotów, niż przedsiębiorcy właśnie.
Warto jednak dodatkowo pamiętać, że projektowany art. 9a już bezpośrednio dotyczy tych wszystkich, którzy zarządzają spółkami z udziałem Skarbu Państwa. W ostatnich latach właśnie te spółki często zaangażowane były politycznie w działania, które nie miały nic wspólnego z działalnością gospodarczą i osiąganiem zysku.
Trudno oprzeć się wrażeniu, że ci którym, tak bardzo zależy na wprowadzeniu przepisu, gwarantującego politykom bezkarność za nadużycia finansowe, poszukują jakiejkolwiek podkładki dla podporządkowanej im prokuratury do umorzenia toczących się już postępowań i odmowy wszczynania nowych. Ujrzeli więc w przywołanej powyżej interpretacji szansę na możliwość ukrycia swoich intencji w regulacji odnoszącej się bezpośrednio do przedsiębiorców. Oczywiście kwestię właściwej interpretacji mógłby ostatecznie przesądzić sąd, tyle tylko, że bez aktywności prokuratury, stosowne sprawy mogą nigdy w sądzie się nie znaleźć, bowiem w przypadku mienia publicznego brak jest indywidualnego, prywatnego pokrzywdzonego, który w drodze subsydiarnego aktu oskarżenia, mógłby ostatecznie domagać się rozstrzygnięcia sadowego.
Jak wspomniałem na początku, oburzające jest wykorzystywanie prac legislacyjnych dotyczących największego kryzysu humanitarnego w Polsce do wprowadzania regulacji legalizujących w istocie nadużycia finansowe, do jakich doszło w ostatnich latach w warunkach pandemii.
Przyjmowanie takich regulacji stoi zresztą w sprzeczności podstawową ideą ustaw, dotyczących stanów nadzywczajnych. Jest rzeczą oczywistą, że wówczas, gdy dochodzi do kryzysu, czy to wywołanego epidemią, wojną, klęska żywiołową czy gwałtowną fala migracji, rodzą się pokusy wykorzystania zamieszania i napięć społecznych, by w mętnej wodzie realizować własne, egoistyczne interesy. W takich warunkach z reguły osłabiony zostaje system społecznej i instytucjonalnej kontroli. I właśnie z tego powodu, w sytuacji rozległych kryzysów takich jak wojna czy klęska żywiołowa od urzędników i obywateli wymaga się jeszcze większej staranności w przestrzeganiu prawa, bo to zapobiega społecznemu chaosowi.
Stan nadzwyczajny nie jest czasem pobłażania dla funkcjonariuszy publicznych, lecz raczej stawiania im wyższych wymagań i walki z szabrownictwem. Także prawnym.
PS. 11.03.2022 r. Komisja senacka zawnioskowała o odrzucenie propozycji wprowadzenia kontrowersyjnego art. 9a. Losy tego przepisu ponownie rozstrzygną się w Sejmie.
Art. 94. W ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24) po art. 9 dodaje się art. 9a w brzmieniu:
„Art. 9a. 1. Nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego określonego w art. 296 § 1, 1a, 3 lub 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345 i 2447), jeżeli:
1) miał miejsce w czasie:
a) trwania wojny napastniczej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej lub działań zbrojnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, terytorium Państwa-Strony Traktatu Północnoatlantyckiego albo na terytorium innego państwa graniczącego z Rzecząpospolitą Polską lub okupacji na tych terytoriach lub
b) obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu klęski żywiołowej, stanu wyjątkowego albo stanu wojennego, lub
c) obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, oraz
2) sprawca działał lub zaniechał działania w celu ochrony:
a) życia lub zdrowia wielu osób lub
b) bezpieczeństwa publicznego, lub
c) dobra o szczególnym znaczeniu dla kultury
– jeśli zagrożenie dla jednego z tych dóbr wynikało bezpośrednio z okoliczności, o której mowa w pkt 1 lit. a, albo z okoliczności, z powodu której wprowadzono jeden ze stanów, o których mowa w pkt 1 lit. b i c, oraz
3) korzyść uzyskana czynem, o którym mowa w pkt 2, lub w świetle typowych następstw tego czynu w sposób uzasadniony oczekiwana przewyższa negatywne skutki wynikające z naruszenia prawa przez sprawcę, oraz
4) uzyskanie korzyści lub jej uzasadnione oczekiwanie nie byłoby możliwe lub byłoby istotnie utrudnione, jeżeli czyn nie zostałby popełniony”.
Autor: prof. dr hab. Włodzimierz Wróbel
