Propozycja rządu Meloni została już przyjęta przez obie izby parlamentu Republiki Włoskiej, jednak ze względu na nieuzyskanie w nich większości dwóch trzecich głosów, projekt zmiany konstytucji wymaga zatwierdzenia przez obywateli w ogólnokrajowym referendum.  

Bezpiecznik demokracji

Unikalna konstrukcja włoskiego wymiaru sprawiedliwości, zakładająca połączenie sędziów i prokuratorów w jeden samorząd, w założeniu miała stanowić bezpiecznik przed instrumentalnym traktowaniem procesu karnego i instytucji oskarżyciela publicznego przez władzę wykonawczą.

Pierwotnie zjednoczone Królestwo Włoch zapewniało w Dekrecie Królewskim z dnia 6 grudnia 1865 roku, kształtującym ustrój wymiaru sprawiedliwości, gwarancję niezależności jedynie sędziom. Jednocześnie obowiązek ochrony interesów państwa oraz funkcję oskarżyciela publicznego powierzono prokuraturze, którą ukształtowano jako strukturę hierarchiczną i scentralizowaną, pozostającą pod bezpośrednim nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości. Ta strukturalna zależność od władzy wykonawczej (a przez to podległość interesowi politycznemu), w połączeniu z szerokim zakresem przyznanych kompetencji, sprzyjała w okresie włoskiego faszyzmu wykorzystywaniu prokuratury jako istotnego elementu systemu represji w autorytarnym państwie. Ten efekt wzmocniło dodatkowo przyjęcie przez reżim,  Dekretem Królewskim z dnia 19 października 1930 roku, inkwizycyjnego modelu procesu karnego z ugruntowaną dominacją oskarżyciela publicznego nad innymi stronami postępowania.

Doświadczenie to skłoniło włoską Konstytuantę, wyłonioną po upadku monarchii, do objęcia prokuratury konstytucyjnymi gwarancjami niezależności. Uchwalona 22 grudnia 1947 r. nowa Konstytucja połączyła sędziów i prokuratorów w jedną grupę – magistraturę włoską (magistratura italiana) – gwarantując równocześnie jej autonomię, niezawisłość i niezależność od innych władz. Organem stojącym na straży tych gwarancji stała się Najwyższa Rada Sądownictwa, złożona z członków stałych (Prezydenta Republiki Włoskiej jako przewodniczącego, Pierwszego Prezesa Sądu Kasacyjnego oraz Prokuratora Generalnego przy Sądzie Kasacyjnym) oraz członków wybieranych na czteroletnią, jednorazową kadencję. Spośród tej ostatniej grupy dwie trzecie przedstawicieli było wybieranych przez ogół członków magistratury (togati), a jedną trzecią przedstawicieli wybierały obie izby parlamentu obradujące wspólnie, w głosowaniu tajnym, większością trzech piątych głosów, spośród grona profesorów zwyczajnych nauk prawnych oraz prawników legitymujących się co najmniej piętnastoletnim stażem zawodowym (laici).

Najwyższej Radzie Sądownictwa powierzono ponadto m.in. kompetencje w zakresie nominowania, spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, sędziów i prokuratorów (powoływanie następuje po podpisaniu nominacji przez Prezydenta), wykonywania jurysdykcji dyscyplinarnej wobec członków magistratury (orzeczenia dyscyplinarne wydaje Sekcja Dyscyplinarna będąca częścią Najwyższej Rady Sądownictwa), a także decydowania o nominacjach, delegacjach, przydziale funkcji i awansach sędziów oraz prokuratorów. Konsekwencją połączenia sędziów i prokuratorów w ramach magistratury była możliwość relatywnie swobodnego przechodzenia pomiędzy obiema funkcjami, zniesiona de facto dopiero w 2022 roku prawem z dnia 17 czerwca 2022, limitującym mobilność do jednego przejścia pomiędzy oboma zawodami w toku kariery zawodowej.

Gwarancje zagrażające niezawisłości?

Jak wspomniano, proponowana zmiana Konstytucji Republiki Włoskiej zakłada rozdzielenie Najwyższej Rady Sądownictwa na dwa organy właściwe odpowiednio dla sędziów i prokuratorów oraz definitywne zniesienie możliwości przechodzenia pomiędzy tymi urzędami. Oba nowo utworzone organy mają nadal pozostawać pod przewodnictwem Prezydenta Republiki Włoskiej, jednak ich członkowie wybieralni mają być wyłaniani w drodze losowania. Nowelizacja utrzymuje w obu Radach podział na członków laici i togati, przy czym ci pierwsi mają być powoływani w wyniku losowania z listy sporządzonej wspólnie przez obie izby parlamentu włoskiego w drodze głosowania, spośród profesorów zwyczajnych nauk prawnych oraz prawników posiadających co najmniej piętnastoletnie doświadczenie zawodowe. Członkowie togati mają natomiast być wyłaniani w drodze losowania spośród wszystkich sędziów (dla Rady Sądownictwa) i prokuratorów (dla Rady Prokuratury).

Zwolennicy zmiany argumentują, że funkcjonowanie magistratury w obecnym kształcie doprowadziło do wytworzenia się specyficznej solidarności korporacyjnej pomiędzy sędziami i prokuratorami, którym państwo powierza diametralnie odmienne role w postępowaniu karnym. Uzależnienie decyzji dotyczących awansów czy przydziału funkcji od Rady tworzonej wspólnie przez przedstawicieli obu tych grup, jak również możliwość swobodnego przechodzenia pomiędzy oboma zawodami, ma prowadzić do potencjalnego ograniczenia niezawisłości, premiując swoisty koniunkturalizm ponad dobro wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo wyłanianie członków Najwyższej Rady Sądownictwa w drodze wyborów miało, zdaniem zwolenników reformy, na przestrzeni dekad doprowadzić do powstania nieformalnych frakcji i koterii, lobbujących za powoływaniem określonych osób do Rady według kryterium realizowania reprezentowanych przez nie interesów. Reforma przedstawiana jest jako środek do definitywnego zakończenia tej praktyki, mający według argumentacji jej zwolenników – zapewnić pełną niezawisłość członków nowo utworzonych organów od quasi-politycznych powiązań oraz grup interesów funkcjonujących wewnątrz środowisk sędziowskich i prokuratorskich. Głosy przemawiające za reformą podnoszą również, że rozdzielenie magistratury jest zbieżne z modelami przyjętymi powszechnie w państwach Europy Zachodniej oraz stanowi krok w kierunku „unowocześnienia państwa i wymiaru sprawiedliwości” poprzez wzmocnienie kontradyktoryjnego charakteru włoskiego postępowania karnego i przywrócenie zaufania obywateli do bezstronności sędziów w relacjach z prokuraturą.

Krytycy reformy podkreślają, że połączenie sędziów i prokuratorów w ramach magistratury oraz konstytucyjne zrównanie ochrony obu tych urzędów pod auspicjami Najwyższej Rady Sądownictwa stanowiło w zamyśle twórców Konstytucji istotną gwarancję przed ponownym upolitycznieniem prokuratury. Naruszenie tego rozwiązania może natomiast, ich zdaniem, zachęcić władzę wykonawczą do poszukiwania sposobów zwiększenia kontroli nad tym szczególnym, z perspektywy włoskiego systemu prawnego, urzędem. Szczególne wątpliwości budzi w tym kontekście niejasność dotycząca sposobu wyboru członków nowo planowanych Najwyższych Rad. Projekt zmian konstytucyjnych pozostawia bowiem wiele kwestii do doprecyzowania na poziomie ustawowym, w tym m.in. sposób przeprowadzenia losowania wybieralnych członków Rad oraz szczegółowe zasady funkcjonowania samego mechanizmu losowania.

Sama idea wyłaniania członków poprzez losowanie krytykowana jest ze względu na wysokie ryzyko wyboru do nowych organów osób, które mogą nie posiadać odpowiednich kompetencji, doświadczenia, motywacji czy predyspozycji do zasiadania w nich oraz sprawnego wykonywania powierzonych obowiązków. Rozwiązanie takie może w konsekwencji prowadzić do istotnego osłabienia funkcjonowania proponowanych organów na poziomie personalnym. Nie można również pomijać faktu, że nawet jeśli nowy system rzeczywiście doprowadzi do zerwania z potencjalnym ryzykiem quasi-politycznych wpływów na obsadę organów ze strony nieformalnych organizacji funkcjonujących w ramach magistratury, to wybór członków laici nadal pozostanie przestrzenią dla wpływów stricte politycznych. Listy osób, spośród których następować będzie losowanie na miejsca obsadzane przez parlament, mają bowiem być sporządzane przez polityków zasiadających w obu izbach parlamentu.

Dodatkowo krytycy zarzucają rządowi Giorgii Meloni zastosowanie zabiegu politycznego w przygotowanym projekcie zmian konstytucyjnych. Wskazują oni, że samo całkowite zniesienie możliwości zmiany ścieżki kariery zawodowej pomiędzy sądownictwem a prokuraturą, zgodnie z orzecznictwem włoskiego Trybunału Konstytucyjnego, nie wymaga zmiany konstytucji i mogłoby zostać wprowadzone na poziomie ustawowym. Co więcej, zjawisko to, w następstwie reformy z 2022 r., ma obecnie charakter marginalny. W związku z tym pojawiają się zarzuty, że ten element proponowanych zmian pełni funkcję politycznej przykrywki dla pozostałych, bardziej kontrowersyjnych reform. Ma on stanowić łatwy do komunikowania temat, sprzyjający pogłębianiu polaryzacji politycznej oraz mobilizacji wyborców do udziału w głosowaniu.

Jeśli nie wiadomo o co chodzi – chodzi o dyscyplinowanie

W dyskusji dotyczącej rozdzielenia magistratury łatwo można przeoczyć trzeci, być może najistotniejszy, aspekt proponowanych zmian. Chodzi oczywiście o pozbawienie Najwyższej Rady Sądownictwa właściwości w zakresie spraw dyscyplinarnych sędziów i prokuratorów oraz przekazanie tych kompetencji proponowanemu Wysokiemu Sądowi Dyscyplinarnemu. Nowo utworzony sąd ma składać się z piętnastu członków. Prawo wyboru trzech z nich ma przysługiwać Prezydentowi Republiki – spośród profesorów zwyczajnych nauk prawnych lub prawników posiadających co najmniej dwudziestoletni staż zawodowy. Kolejnych trzech członków ma być wybieranych w drodze losowania z listy sporządzonej przez połączone izby włoskiego parlamentu, spośród osób legitymujących się takimi samymi kwalifikacjami jak kandydaci wskazywani przez Prezydenta. Następnych sześciu członków ma być wyłanianych w drodze losowania spośród sędziów, a trzech spośród prokuratorów, przy czym losowanie obejmować ma wyłącznie osoby z co najmniej dwudziestoletnim stażem zawodowym, które w toku kariery pełniły funkcje na poziomie Najwyższego Sądu Kasacyjnego.

Choć proponowane przepisy dotyczące składu Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego zachowują przewagę członków togati nad laici, nie gwarantują jednocześnie utrzymania tej proporcji w poszczególnych składach orzekających powoływanych do rozpoznania spraw dyscyplinarnych. W praktyce może to prowadzić do sytuacji, w której o odpowiedzialności dyscyplinarnej magistratów będą rozstrzygały składy zdominowane przez członków wyłonionych przez parlament. Ryzyko to potęguje niejasny sposób tworzenia listy kandydatów do losowania na stanowiska laici przez połączone izby parlamentu – kwestia ta została bowiem pozostawiona do doprecyzowania w ustawodawstwie zwykłym. Dodatkowe wątpliwości budzi również ograniczenie możliwości zaskarżania orzeczeń Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego. W przeciwieństwie do obecnego modelu, w którym od orzeczeń Sekcji Dyscyplinarnej Najwyższej Rady Sądownictwa przysługuje odwołanie do Sądu Kasacyjnego obradującego w składzie połączonych izb, projekt przewiduje jedynie możliwość wniesienia środka odwoławczego do innego składu tego samego sądu.

Krytycy reformy wskazują ponadto, że Wysoki Sąd Dyscyplinarny może spełniać przesłanki uznania go za sąd wyjątkowy. Tymczasem włoska konstytucja, podobnie jak polska, zakazuje tworzenia tego rodzaju sądów, co wynika z art. 102 ust. 2 włoskiej ustawy zasadniczej. Za kwalifikacją projektowanego sądu jako sądu wyjątkowego przemawiać ma przede wszystkim jego oddzielenie od Najwyższej Rady Sądownictwa, a w konsekwencji pozostawanie in genere poza włoską strukturą sądownictwa oraz brak instytucjonalnego powiązania z organami samorządu magistratury. Wątpliwości budzi także możliwość powoływania składów orzekających, w których większość nie będzie należała do członków togati. Wśród włoskich konstytucjonalistów pozostaje przy tym sporne czy projektowane przepisy dopuszczają w ogóle wniesienie skargi kasacyjnej od orzeczeń Wysokiego Sądu Dyscyplinarnego.

Dla rządu Giorgii Meloni oraz wspierającej go większości parlamentarnej wprowadzenie nowego sądu dyscyplinarnego będzie dodatkowo pretekstem do uchwalenia ustawy regulującej nową procedurę dyscyplinarną oraz nowych przepisów materialnych, zawierających katalog przewinień dyscyplinarnych i przewidzianych za nie sankcji. Kształt tych regulacji pozostaje jednak na razie szerzej nieznany.

Reforma czy deforma? Decyzja należy do Włochów

Referendum z 22–23 marca rozstrzygnie zatem o modelu relacji między władzą polityczną a magistraturą we współczesnych Włoszech. Dla jednych jest to próba modernizacji systemu i ograniczenia patologii korporacyjnych, dla innych potencjalny początek erozji powojennych gwarancji niezależności wymiaru sprawiedliwości. O tym, która z tych wizji okaże się bardziej przekonująca, zdecydują ostatecznie włoscy wyborcy. Przegląd sondaży opublikowanych na portalu Il Sole 24 Ore początkiem marca 2026 roku wskazuje na przewagę zwolenników reformy nad jej przeciwnikami (zobacz sondaż). Co istotne, referendum zatwierdzające dla swojej skuteczności nie wymaga osiągnięcia określonego progu frekwencji, dlatego o wyniku głosowania przesądzi wyłącznie stosunek głosów oddanych „za” i „przeciw”. W praktyce oznacza to, że nawet przy stosunkowo niewielkiej mobilizacji wyborców reforma może zostać przyjęta i doprowadzić do jednej z najdalej idących zmian ustrojowych włoskiego wymiaru sprawiedliwości od czasu uchwalenia konstytucji z 1947 r.

Opracował Mikołaj Słomka – ekspert Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego Fundacji

Zdjęcie zostało wygenerowane przy użyciu narzędzia Gemini.  

Projekt dofinansowany ze środków budżetu państwa, przyznanych przez Ministra Nauki w ramach Programu Społeczna odpowiedzialność nauki II.

Artykuł Sąd nad magistraturą. Włosi zdecydują o przyszłości wymiaru sprawiedliwości pochodzi z serwisu Karne24.com.

Gościem programu 11 grudnia 2024 r. był prof. dr hab. Piotr Tuleja – kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku.

Związki prawa karnego i prawa konstytucyjnego w ostatnim okresie funkcjonowania państwa są nad wyraz widoczne. Ukaranie sprawcy czynu zabronionego jest o wiele bardziej trudne i czasochłonne niż samo popełnienie czynu zabronionego. Podobnie z procesem przywracania praworządności w Polsce, który trwa, jednak coraz częściej pojawiają się głosy o zbyt wolnym egzekwowaniu odpowiedzialności karnej i konstytucyjnej za naruszenia prawa przez polityków poprzedniego obozu władzy.

Niedziałający Trybunał Stanu

Piotr Tuleja tłumaczył, że odniesienie się do tempa procesu przywracania praworządności zależy od kontekstu, ponieważ pewną wadą systemową jest odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu, jednak gdy chodzi o odpowiedzialność karną przed sądami to w pewnych sytuacjach jest to wręcz zaleta, iż postępowanie trwa długo.

W opinii Piotra Tulei Trybunał Stanu to instytucja, która wyczerpała swoją formułę.

Racje, które przemawiały za tym, aby Trybunał Stanu zajmował się pociąganiem polityków do odpowiedzialności za tzw. delikty konstytucyjne, dzisiaj są już racjami historycznymi. Wprowadzenie w 1982 r. Trybunału Stanu do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. było podyktowane specyficzną motywacją. Z góry bowiem zakładano, że Trybunał Stanu raczej nie będzie podejmował żadnych działań, a nawet gdy je podejmie, to nie będą one miały żadnego znaczenia. Z uwagi na to, że w 1982 r. Polska znajdowała się w dramatycznej sytuacji gospodarczej i potrzebowała otrzymywać kredyty zagraniczne, do ówczesnej konstytucji wpisano również Trybunał Konstytucyjny i Rzecznika Praw Obywatelskich, z założeniem, iż organy te nie będą miały żadnego znaczenia. Miało to stanowić przejaw demokratyzacji systemu komunistycznego i umożliwić – po wprowadzeniu stanu wojennego – ponowne nawiązanie różnych kontaktów gospodarczych. Piotr Tuleja tłumaczył, że w przypadku Trybunału Konstytucyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, jak się później okazało, władza komunistyczna bardzo się pomyliła – organy te miały kluczowe znaczenie w procesie transformacji ustrojowej.

Podstawowym założeniem utworzenia Trybunału Stanu było nieangażowanie sądów w spory, które mają wymiar polityczny. Jak przekonywał Piotr Tuleja, praktyka wielu innych państw pokazuje, że standardem powinno być, iż jeżeli dana osoba popełniła przestępstwo, to ponosi odpowiedzialność karną przed sądem. Wszyscy powinni być w tym zakresie równi. Nie ma powodu, żeby politycy nie byli pociągani do odpowiedzialności przed sądem, nawet jeżeli są to politycy najwyższej rangi, np. prezydent czy premier. W przypadku tzw. deliktów konstytucyjnych, jeżeli politycy mają decydować, czy dana osoba popełniła tzw. delikt konstytucyjny, to taki system nie zadziała, czego Polska jest najlepszym przykładem.

Według Piotra Tulei sądy powinny zastąpić Trybunał Stanu.

W jego opinii nie należałoby wikłać w tym zakresie Trybunału Konstytucyjnego – w razie jego odbudowy – który w Polsce ma inną rolę. To sąd prawa, a nie sąd faktu. Nie należałoby również kierować spraw przykładowo do Sądu Najwyższego. Obecną sytuację poprawiłoby wyłączenie Trybunału Stanu i usprawnienie ponoszenia odpowiedzialności karnej przed sądami.

Kontrola konstytucyjności

Toczy się dyskusja dotycząca zmiany charakteru kontroli konstytucyjności aktów prawnych sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny na kontrolę sprawowaną przez sądy. Zdaniem Piotra Tulei jest to dyskusja pozorna, ponieważ zarówno rozproszona kontrola konstytucyjności, jak i scentralizowana kontrola konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny są bardzo podobne, ponieważ ostatecznie musi funkcjonować jeden naczelny organ władzy sądowniczej, który będzie w sposób wiążący rozstrzygał spory konstytucyjne i ustalał pewien standard konstytucyjny. Twierdzenie, że obecnie kontrolę konstytucyjności sprawują sądy (np. odmawiając zastosowania rozporządzenia lub ustawy, które uznają za niezgodne z Konstytucją) nie jest w pełni prawdziwe. Piotr Tuleja podkreślił, że można zaobserwować takie przypadki i sędziowie, którzy się na to decydują, zasługują na duże słowa uznania, jednak nie jest to system sądowej kontroli konstytucyjności aktów prawnych. Stworzenie systemu wymaga wyznaczenia naczelnego organu, który rozstrzygałby o zgodności z Konstytucją aktów prawnych. Nie ma wielkiej różnicy, czy byłby to Sąd Najwyższy lub Trybunał Konstytucyjny, jednak według Piotra Tulei Trybunał Konstytucyjny należy pozostawić, ponieważ ma duży dorobek orzeczniczy, który kształtuje myślenie o Konstytucji i poszczególnych instytucjach wpisanych do Konstytucji.

Jak wskazał Piotr Tuleja, Konstytucja byłaby całkiem innym aktem prawnym bez orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Gdyby opierać się wyłącznie na tekście Konstytucji, to byłaby ona aktem zapomnianym, praktycznie nie funkcjonowałaby w obrocie prawnym. Byłaby wówczas podobna do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r., o której krążył dowcip, że jest mniej warta niż papier, na którym została wydrukowana. Piśmiennictwo prawnicze, jak i orzecznictwo sądowe są przepełnione różnego rodzaju odwołaniami do dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu, w opinii Piotra Tulei, pozostawienie Trybunału Konstytucyjnego jest uzasadnione, ale należałoby zmienić instytucję skargi konstytucyjnej – tak, aby wprowadzić możliwość złożenia skargi konstytucyjnej na orzeczenie sądu. Obywatel mógłby „postawić państwo przed sądem” i żądać zbadania zgodności z Konstytucją wszystkich aktów prawnych, które zastosowano w jego sprawie. W przeciwnym razie (braku modyfikacji instytucji skargi konstytucyjnej) lepszym rozwiązaniem byłoby przeniesienie kontroli konstytucyjności aktów prawnych do Sądu Najwyższego.

Kryzys związany z Trybunałem Konstytucyjnym pokazuje, że jest to organ, który – jak zauważył prowadzący program dr hab. Mikołaj Małecki – de facto stał się kolejną izbą parlamentu, biorąc pod uwagę sposób wybierania sędziów. Piotr Tuleja przywołał jeden z artykułów prof. dr. hab. Jerzego Zajadło z 2009/2010 r., w którym analizuje sposób wybierania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i wskazuje, że jeżeli nic się nie zmieni, to dojdzie do sytuacji, w której w Trybunale Konstytucyjnym będą zasiadali przedstawiciele jednej opcji politycznej, biorąc pod uwagę kadencyjność sędziów. Kilka lat później okazało się, że była to trafna prognoza. W związku z tym Piotr Tuleja tłumaczył, że pozostawienie Trybunału Konstytucyjnego wymagałoby jeszcze, poza modyfikacją instytucji skargi konstytucyjnej, zmiany sposobu wybierania sędziów.

W jednym z projektów ustaw dotyczących Trybunału Konstytucyjnego, złożonym przez Prezydenta Andrzeja Dudę, przewidziano – z uwagi na brak warunków politycznych do zmiany Konstytucji – swego rodzaju preselekcję kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Polegała ona na tym, że różne gremia, głównie prawnicze samorządy zawodowe czy ośrodki akademickie mogłyby zgłaszać kandydatów, spośród których Sejm dokonywałby wyboru. Wówczas procedura wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego byłaby bardziej transparentna, publiczna. Piotr Tuleja wyjaśnił, że niestety na pierwszym posiedzeniu podkomisji sejmowej, która zajmowała się tym projektem ustawy, zostały odrzucone propozycje rozwiązań w tym zakresie. To zmusza do przemyślenia, czy posłowie i senatorowie byliby skłonni do tego, aby przenieść kontroli konstytucyjności aktów prawnych do Sądu Najwyższego. Jak zauważył Piotr Tuleja, każda władza jest zadowolona z tego, że nie ma organu sądowego kontrolującego prawo, które ona uchwala.

Zmarnowane lata Trybunału Konstytucyjnego

Kryzys związany z Trybunałem Konstytucyjnym od strony dogmatycznej został opisany w monografii pod współredakcją Piotra Tulei (Konstytucyjny spór o granice zmian organizacji i zasad działania Trybunału Konstytucyjnego, czerwiec 2015 – marzec 2016, red. P. Radziewicz, P. Tuleja, Warszawa 2017).

Piotr Tuleja wskazał, że orzeczenie z grudnia 2015 r. było ostatnim orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Jak tłumaczył Piotr Tuleja, w Trybunale Konstytucyjnym, także z uwagi na konstrukcję budynku, nie było żadnego kontaktu z osobami, które zostały wówczas wybrane w jego skład. Atmosfera zmieniła się diametralnie i była fatalna. Utworzyły się niejako dwie grupy. Jedna grupa była wręcz przekonywana, że dotychczasowi sędziowie Trybunału Konstytucyjnego tworzą zorganizowaną grupę, która chce dokonać zamachu na ustrój Polski w związku z wyborem „dublerów” (czyli 3 osób nielegalnie wybranych w skład Trybunału Konstytucyjnego na miejsca wcześniej legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji). Dochodziło ponadto do sytuacji, które wydawały się nieprawdopodobne, np. do „ręcznego” wyznaczania i zmieniania składów orzekających. 4 lata do upływu kadencji Piotra Tulei, jak wskazał, były z punktu widzenia orzekania latami zmarnowanymi, szczególnie przy porównaniu wcześniejszej sprawności funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Szalenie trudno było wykonywać pracę merytoryczną mając świadomość, że instytucja kluczowa dla funkcjonowania władzy sądowniczej rozpada się.

W przekonaniu Piotra Tulei konieczne jest uchwalenie ustawy przejściowej o charakterze konstytucyjnym, która reanimowałaby Trybunał Konstytucyjny.

Kwestia określenia obecnej liczby sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest skomplikowana. Piotr Tuleja tłumaczył, że punktem przełomowym było wprowadzenie poprawki (zgłoszonej przez posła Roberta Kropiwnickiego) do ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w maju 2015 r., która przełamała zasadę, iż Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego tylko na miejsca sędziów, którym kadencja upływa w ramach danej kadencji Sejmu. Chodzi o art. 137 ww. ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15). Wprowadzona została bowiem możliwość wyboru nadmiarowych sędziów – wybierania sędziów Trybunału Konstytucyjnego na miejsce sędziów, którym kadencja miała upływać dopiero w kolejnej kadencji Sejmu. Ta zmiana posłużyła za pretekst do kolejnych zmian, szczególnie składu Krajowej Rady Sądownictwa w 2018 r. Piotr Tuleja wskazał, że system sądownictwa jest zainfekowany na najbardziej wrażliwym poziomie – na pytanie, kto jest sędzią, nie ma oczywistej odpowiedzi, nie tylko w Trybunale Konstytucyjnym, ale także w sądach.

Skrajne pomysły naprawiające

Przy przyjęciu scenariusza niewybierania sędziów na wolne miejsca, oczekiwania na upłynięcie wszystkich kadencji, które rozpoczęły bieg, co będzie trwało około 3,5 roku, problematyczne będzie zbudowanie nowego składu osobowego Trybunału Konstytucyjnego. Piotr Tuleja obawia się, że w obecnej sytuacji żaden z poważnych prawników nie będzie chciał skorzystać z propozycji kandydowania na sędziego Trybunału Konstytucyjnego mimo tego, iż przed laty taka propozycja uchodziła za ogromny zaszczyt i wyróżnienie. W jego opinii to największy problem z odbudową Trybunału Konstytucyjnego. Powiązania polityczne niektórych osób powołanych w skład Trybunału Konstytucyjnego powodują, że szkodliwe byłoby ich legitymizowanie poprzez wybór wybitnych prawników na nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zgłaszanie zdań odrębnych do wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń, po tylu latach destrukcji zaufania obywateli do tego organu, byłoby pozbawione sensu.

Piotr Tuleja negatywnie ocenia pomysł ograniczenia przyszłorocznego budżetu przeznaczonego na funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego.

Według niego tego rodzaju dyskusje nie mają fundamentalnego znaczenia ustrojowego, ponieważ osoby przebywające w Trybunale Konstytucyjnym najprawdopodobniej wciąż będą wydawać jakieś rozstrzygnięcia. Kluczowa jest kwestia publikowania tych rozstrzygnięć oraz ich wykonywania, a nie sięganie po rozwiązanie budżetowe, które z perspektywy naprawy sytuacji ustrojowej jest mniej istotne i nieprzystające do instrumentów prawnych, którymi należy się posługiwać. W przekonaniu Piotra Tulei taka propozycja jest wysuwana trochę „pod publikę”, aby pokazać, że są podejmowane jakieś działania (w kontekście opinii o zbyt powolnym przywracaniu praworządności w Polsce).

W kontekście koncepcji prof. dr. hab. Wojciecha Sadurskiego dotyczącej „wyzerowania” całego składu Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na to, że „dublerzy” skontaminowali cały jego skład niekonstytucyjnością, Piotr Tuleja zauważył, iż istnieją merytoryczne podstawy, aby tak twierdzić, ale nie wiadomo, jak taką koncepcję wdrożyć w życie, czy poprzez zamknięcie budynku Trybunału Konstytucyjnego, wyprowadzenie z niego siłą sędziów czy zaprzestanie wypłacania niezasłużonych wynagrodzeń związanych z nim osobom. Według niego na poziomie teoretycznym taka koncepcja jawi się jako przekonująca, jednak na poziomie praktycznym pojawia się obawa i pytanie, czy tak należy rozstrzygać spory prawne. Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany władzy politycznej, takie postępowanie może się powtórzyć, ale nie tylko z Trybunałem Konstytucyjnym, ale także z wieloma innymi instytucjami państwowymi (podobnie jak obecnie „wymienia” się wojewodów).

Piotr Tuleja uważa, że dosyć skutecznym instrumentem, który pozwalałby reagować na działania Trybunału Konstytucyjnego jest instytucja wyłączenia sędziego – zasiada w nim bowiem wiele osób, które były czynnymi politykami i brały udział w procesie legislacyjnym. Z tych względów takie osoby powinny zostać wyłączone z orzekania. W przeciwnym razie nie jest to bezstronny Trybunał Konstytucyjny w ujęciu Konstytucji i w tej perspektywie praktycznie nie wykonuje swoich funkcji. Należy podejmować adekwatne kroki prawne, które pozwolą osiągnąć ten sam skutek, ale nie będą uderzeniem atomowym w daną instytucję.

Kontrola pytań referendalnych i domniemanie ważności wyboru

Jeden z widzów zapytał w kontekście referendum ogólnokrajowego, które odbyło się łącznie z wyborami do Sejmu i Senatu w 2023 r., czy Trybunał Konstytucyjny ma stosowne narzędzia, by badać zgodność pytań referendalnych z Konstytucją. Piotr Tuleja odpowiedział, że Trybunał Konstytucyjny bada akty normatywne, dlatego w razie wątpliwości co do pytań referendalnych, co do zasady nie ma narzędzi, aby je zbadać. Prezydent Andrzej Duda nie uzyskał zgody Senatu na zarządzenie w 2017 r. referendum ogólnokrajowego w sprawie zmian Konstytucji – w tym przypadku pojawiłby się jednak problem, czy w trybie referendalnym możliwa jest zmiana Konstytucji, ponieważ art. 235 Konstytucji nie przewiduje takiej możliwości. Jak tłumaczył Piotr Tuleja, gdyby państwo funkcjonowało normalnie, to wówczas pojawiłaby się bardzo interesująca i precedensowa sprawa, gdyby taka zmiana Konstytucji została uchwalona i zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. W doktrynie prezentowane są różne poglądy, jednak m.in. według prof. dr hab. Moniki Florczak-Wątor nie można zmienić Konstytucji w trybie referendum ogólnokrajowego, o którym mowa w art. 125 Konstytucji. Legalność zmiany Konstytucji ze względu na tryb to kwestia, której Trybunał Konstytucyjny jeszcze nigdy nie rozstrzygnął. Uwarunkowane byłoby to oczywiście uznaniem swojej kognicji przez Trybunał Konstytucyjny.

Niejasność i niejednoznaczność pytań referendalnych to powracający problem, który często prowadzi do tego, że udział w danym referendum sprowadza się wręcz do manifestu poparcia aktualnej władzy politycznej i odwrotnie, przy jednoczesnej bezzasadności meritum referendum. Mikołaj Małecki dodał, że referendum wygrywa ten, kto zadaje pytanie. To natomiast wywołuje kolejny problem, na czym polega obowiązek władzy ustawodawczej „wykonania” takiego (rozstrzygnięcia) referendum, w przypadku, gdy jego wynik jest wiążący (wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania), ponieważ referendum ogólnokrajowe nie jest źródłem prawa. Piotr Tuleja podsumowując ten wątek wskazał, że jeżeli ustawa „wykonująca” referendum podlegałaby kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, to niejako pośrednio kontroli podlegałyby również pytania referendalne.

Kolejny z widzów zapytał, czy Polsce grozi sytuacja, która miała miejsce w Rumunii, czyli braku prezydenta z uwagi na to, że ważność wyboru prezydenta stwierdza Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, której status jako sądu w rozumieniu Konstytucji budzi poważne wątpliwości. W opinii Piotra Tulei, jeżeli po przeprowadzonych wyborach Państwowa Komisja Wyborcza podejmuje uchwałę, w której stwierdza wynik wyborów prezydenta, to jest to domniemanie, że wybory odbyły się zgodnie z prawem. Rolą Sądu Najwyższego jest zweryfikowanie, czy wybory zostały przeprowadzone zgodnie z prawem. Domniemanie ważności wyboru, oparte na uchwale Państwowej Komisji Wyborczej, stanowi podstawę do złożenia przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego i objęcia urzędu przez prezydenta – może jednak zostać obalone przez Sąd Najwyższy.

Jak wskazał Piotr Tuleja, obecnie obalenie domniemania ważności wyboru przewidzianego przez Konstytucję nie jest możliwe, ponieważ nie ma Sądu Najwyższego, który mógłby tego dokonać.

W praktyce największy problem powstałby wtedy – który mógłby grozić pewnym chaosem – że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego stwierdziłaby nieważność wyboru prezydenta. Skoro przyjmuje się, że nie jest to Sąd Najwyższy w rozumieniu Konstytucji – zdaniem Piotra Tulei jest to sąd działający wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie Konstytucji, dlatego nie jest w stanie w sposób wiążący stwierdzić ważności lub nieważności wyboru. W związku z tym stwierdzenie ważności wyboru przez taki Sąd Najwyższy nie rodzi problemu, ponieważ funkcjonowanie nowego prezydenta jest oparte na uchwale Państwowej Komisji Wyborczej. Natomiast stwierdzenie nieważności wyboru wymagałoby uznania uchwały takiego Sądu Najwyższego za niewiążącą. Piotr Tuleja tłumaczył, że kryzys władzy sądowniczej w Polsce sprowadza się do tego, iż został wyłączony mechanizm rozstrzygania sytuacji spornych między organami władzy publicznej przez sądy, który powinien funkcjonować w państwie opartym na zasadzie podziału władzy.

Niebezpieczny system incydentalnego decydowania

Państwowa Komisja Wyborcza podjęła 29 sierpnia 2024 r. uchwałę nr 316/2024, w której postanowiła odrzucić sprawozdanie finansowe Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość z wyborów do Sejmu i Senatu przeprowadzonych 15 października 2023 r. Natomiast 18 listopada 2024 r. podjęła uchwałę nr 389/2024, w której postanowiła odrzucić sprawozdanie partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość o źródłach pozyskania środków finansowych w 2023 r. Na przytoczone uchwały przysługują skargi do Sądu Najwyższego. Widz zapytał, czy można ignorować orzeczenia wspomnianej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, która zajmuje się rozpatrywaniem tych skarg i pogodzić się z tym, że w obecnej sytuacji uchwały Państwowej Komisji Wyborczej są de facto ostateczne. Warto zaznaczyć, że Sąd Najwyższy odrzucił wniosek Państwowej Komisji Wyborczej o wyłączenie siedmiu sędziów ze składu orzekającego ws. skargi.

11 grudnia 2024 r. Sąd Najwyższy w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych wydał postanowienie (sygn. I NSW 55/24), w którym uznał za zasadną skargę Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej nr 316/2024 z 29 sierpnia 2024 r. W opinii Piotra Tulei to fatalna sytuacja w perspektywie funkcjonowania państwa, ponieważ w tej chwili od Ministra Finansów Andrzeja Domańskiego będzie zależało, czy uzna za wiążącą uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, czy uzna za wiążące postanowienie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (co jest wątpliwe z uwagi na brak jej powszechnego uznania jako sądu) w kontekście wypłaty subwencji lub dotacji. Nie da się w sytuacji, gdy system prawny załamuje się u podstaw, zaproponować koncepcji wykładni Konstytucji, która pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie, co zrobić z takim postanowieniem Sądu Najwyższego. Piotr Tuleja wskazał, że niestety doszło do przejścia na system incydentalnego decydowania o tym, co jest zgodne z prawem, a co jest niezgodne z prawem; co jest wiążące, a co nie jest wiążące. Ciężar decyzji przesunął się na władzę wykonawczą, a władza sądownicza przestała odgrywać rolę, którą przewidziała dla niej w państwie Konstytucja.

Stan wyższej konieczności konstytucyjnej

Problematyczne są rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego podejmowane na korzyść obywateli, dotyczące orzeczenia o niezgodności z Konstytucją np.: przepisu dotyczącego wstrzymania biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe; przepisu, który obliguje sąd do orzeczenia zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych dożywotnio w razie popełnienia przestępstwa określonego w art. 178a § 4 k.k., jak również przepisu dotyczącego obliczenia należnego świadczenia emerytalnego poprzez pomniejszenie emerytury z wieku powszechnego o kwotę pobranych wcześniej emerytur. Pojawia się pytanie, czy takie orzeczenia należy uznawać za nieistniejące (sententia non existens). Jak tłumaczył Piotr Tuleja, są to przykłady, które przypominają spór sprzed lat, czy sądy są związane tzw. wyrokami interpretacyjnymi Trybunału Konstytucyjnego. W tamtym czasie Sąd Najwyższy wydał orzeczenie, w którym stwierdził, że sędziowie podlegają Konstytucji oraz ustawom, więc jeżeli Trybunał Konstytucyjny wydaje wyrok interpretacyjny i stwierdza zgodność danego przepisu z Konstytucją pod warunkiem jego określonej interpretacji, to sąd nie jest związany takim wyrokiem, a sędzia powinien samodzielnie zinterpretować dany przepis. Piotr Tuleja wskazał, że tzw. wyroki interpretacyjne były stosowane w praktyce – sądy, nie odwołując się do danego wyroku, przyjmowały taką samą interpretację prawa, jak Trybunał Konstytucyjny. Obecnie, w przypadku rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego podejmowanych na korzyść obywateli, sądy powinny postępować w podobny sposób.

Zgodnie z koncepcją tzw. stanu wyższej konieczności konstytucyjnej, zaprezentowaną przez prof. dr. hab. Piotra Mikulego, czyli w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie wykonuje swoich funkcji przewidzianych przez Konstytucję lub wykonuje w bardzo ograniczonym zakresie, sądy mają prawo do odmowy zastosowania przepisów ustawy. Wówczas sędzia może nawet in extenso powołać się na argumentację z rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, jednak nie musi wprost rozstrzygać kwestii, czy dany przepis został derogowany na podstawie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, czy nie z uwagi na nieopublikowanie go w Dzienniku Ustaw, tylko może odmówić jego zastosowania i kształtować stan prawny z pominięciem tego przepisu.

Przyjęcie odmiennej koncepcji, zgodnie z którą rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie, gdy są korzystne dla obywateli, ponieważ obywatele nie mogą ponosić konsekwencji bezprawnych działań organów władzy, według Piotra Tulei stanowi istotne zagrożenie dla pewności prawa. Stwierdzenie, że dane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego jest bardziej korzystne dla obywatela niż jego sytuacja prawna przed zapadnięciem takiego rozstrzygnięcia jest często ocenne. Publikacja w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano za niezgodny z Konstytucją dany przepis ustawy powoduje, że zostaje on usunięty z Dziennika Ustaw. Obywatele wtedy wiedzą, że dany przepis ustawy nie obowiązuje. Powyższa koncepcja mogłaby być realizowana przez sądy, ale nie wszyscy obywatele mogliby być wówczas zorientowani, że dany przepis ustawy nie obowiązuje, jeżeli nie został usunięty z Dziennika Ustaw, z uwagi na korzystne, choć nieopublikowane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. To rodzi pytanie o możliwość realizacji przytoczonej koncepcji w praktyce, przy zachowaniu pewności prawa.

Podsumowując Piotr Tuleja wskazał, w kontekście koniecznych zmian w Konstytucji, że Konstytucję dużo lepiej się poprawia, gdy się ją dobrze interpretuje.

Odpowiednia interpretacja Konstytucji może naprawić błędy, które wydawałoby się, że w samej Konstytucji tkwią. Zdaniem Piotra Tulei na pewno należałoby rozważyć modyfikację instytucji skargi konstytucyjnej lub przeniesienie kontroli konstytucyjności aktów prawnych do Sądu Najwyższego, zmianę sposobu wybierania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a także uregulowanie pozycji ustrojowej prezydenta (szczególnie w kontekście archaicznych interpretacji pojęcia „prerogatyw” prezydenta i braku sądowej kontroli aktów prawnych wydawanych prezydenta).

#ŁĄCZYNASKARNE

De Revolutionibus Ideæ, 11 grudnia 2024 r., gość: prof. dr hab. Piotr Tuleja

Program popularnonaukowy ŁĄCZY NAS KARNE jest emitowany na żywo na YouTube, w sezonie 2024 w poniedziałki w godz. 20:00-21:00, oraz dostępny jako podcast na platformach streamingowych.

Kliknij i przeczytaj więcej o programie ŁĄCZY NAS KARNE.

Publikacja dofinansowana ze środków budżetu państwa, w ramach programu Ministra Edukacji i Nauki pod nazwą Społeczna odpowiedzialność nauki II.

Autor: Mateusz Wiktorek – Szkoła Doktorska Nauk Społecznych, Katedra Prawa Karnego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

Artykuł ŁĄCZY NAS KARNE z prof. dr. hab. Piotrem Tuleją pochodzi z serwisu Karne24.com.