W kontekście debaty jaka przetacza się przez media odnośnie uchwały Sądu Najwyższego (SN) z dnia 31 maja 2017 r., I KZP 4/17 dotyczącej tzw. prezydenckiego prawa łaski pokreślić należy, że zagadnienie to dotyczy w sumie pewnej subtelności.
Subtelności, która nie wymaga, aby być zrozumianą, wykształcenia prawniczego, ale jedynie poprawnego opisania tego, o czym de facto orzekł SN. Przedstawiciele rządu, popierającej go partii oraz osoby związane z Kancelarią Prezydenta RP jak mantrę powtarzają, że SN nie miał kompetencji lub brak było podstawy prawnej dla orzekania o prerogatywie Prezydenta. Padają argumenty, że tym samym postawił się ponad prawem.
„Sąd Najwyższy nie miał prawa do interpretowania prerogatyw prezydenta. Uchwała Sądu Najwyższego nie ma podstawy prawnej – mówił w niedzielnym programie Radia ZET Krzysztof Łapiński, poseł PiS i rzecznik Andrzeja Dudy.
Nie wyjaśnił jednak (jak zresztą nikt z pozostałych krytyków) co oznacza „interpretacja prerogatyw”.
Czym jest owa mityczna „prerogatywa”
Nie chodzi by powtarzać argumenty SN lub tezy publikacji traktujących o tym problemie (A. Wąglorz, A. Duda, Zakres przedmiotowy prawa łaski z art. 139 Konstytucji (o niedopuszczalności stosowania abolicji indywidualnej), CZPK 2/2016), czy też rekapitulować dorobek polskiej teorii prawa w przedmiocie metod wykładni, ale raczej zarysować oś sporu. Jałowego, gdyż odnieść można wrażenie, że oponenci uchwały SN nie do końca potrafią rozróżnić dwa aspekty podejmowania decyzji o skorzystaniu z prerogatywy.
Ale od początku… Przepis art. 144 Konstytucji RP stanowi: „Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe”, a jego ust. 3 wylicza, które z nich nie wymagają kontrasygnaty premiera. To są właśnie owe prerogatywy. Przysługują one Prezydentowi z uwagi na urząd. Posługując się nomenklaturą prawa administracyjnego są to elementy jego dowolnego (bo nawet nie swobodnego) uznania.
Tradycyjnie przyjmuje się, że jest to sfera jego własnego imperium, politycznie nieograniczona przez innych przedstawicieli władzy. Tyle, że komentatorzy zdają się niestety zapominać o tym, że Prezydent nie jest średniowiecznym monarchą dzierżącym owe prerogatywy wyrastające z jakichś transcendentnych źródeł, ale że AD 1997 otrzymał je mocą Konstytucji RP. Aktu prawnego zawierającego normy prawne dekodowane w drodze interpretacji jego tekstu.
By lepiej to zrozumieć można sięgnąć po opracowania powstałe w Wielkiej Brytanii, w których dość powszechnie wskazuje się, że od czasów słynnego Case of Proclamations [1610] EWHC KB J22 monarcha nie ma prerogatyw, których nie przyznaje mu prawo. Twierdzi się, że w takim razie to sądy mają ostateczny głos w ocenie, czy dana uprawnienie monarsze przysługuje (The Royal Prerogative, House of Commons Library 2009 oraz T. Endicott, Parliament and the Prerogative: From the Case of Proclamations to Miller). Traktując zatem AD 2017 prerogatywę prezydencką jako rodzaj decyzji o charakterze prawnym, należy pamiętać o jej dwoistej naturze. Zatem:
Każda decyzja o wydaniu aktu urzędowego immanentnie składa się dwóch elementów – materialnych i/lub formalnych przesłanek oraz istoty (treści) danej prerogatywy. Upraszczając, prezydent decyduje „DLACZEGO” robi „COŚ”.
I tutaj leży właśnie przysłowiowy pies pogrzebany. Do którego z tych elementów odnosi się tak propagowana przez zwolenników decyzji prezydenta ws. ułaskawienia M. Kamińskiego nieskrępowana swoboda decyzyjna? Do obu elementów (Prezydent w sposób niekontrolowany decyduje zarówno o przesłankach, jak i sensie/istocie prerogatywy), czy jedynie do tego związanego z kryteriami podjęcia decyzji?
By lepiej zobrazować to zagadnienie przyjrzyjmy się bliżej owym aktom urzędowym Prezydenta, które zwane są jego prerogatywami. Przeanalizujemy cztery hipotetyczne przypadki:
1) Art. 144 ust. 3 pkt 15 Konstytucji RP – zwoływanie Rady Gabinetowej. Konstytucja stanowi w art. 141, że „w sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej może zwołać Radę Gabinetową. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej”. Prezydent zwołuje posiedzenie przewodniczących klubów parlamentarnych i nazywa to Radą Gabinetową.
2) Art. 144 ust. 3 pkt 16 Konstytucji RP – nadawanie orderów i odznaczeń. Prezydent wysyła pismo do Polskiego Komitetu Olimpijskiego wskazując kategorycznie, że medale olimpijskie dla polskich olimpijczyków może nadawać wyłącznie on i z uwagi, że to jest jego prerogatywa – wynik sportowy nie ma znaczenia.
3) Art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji RP – nadawanie obywatelstwa polskiego. Prezydent na wniosek Amerykanina Johna Smitha wydaje akt urzędowy nadania obywatelstwa, ale ku jego zaskoczeniu z adnotacją, że pan Smith Polakiem będzie jedynie w poniedziałki, środy i co drugi weekend.
4) Art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP – powoływanie sędziów. Prezydent na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Krakowie powołuje biologa.
Powyższe przykłady są przejaskrawione, ale właśnie o to chodzi, by pokazać do czego prowadzi bezkrytycznie „proprezydenckie” podejście do jego uprawnień. Czy jednak w rozstrzygnięciu wątpliwości co do prawidłowości wykonywania przez głowę państwa swoich uprawnień przydatne może być zarysowana wcześniej dwuelementowość decyzji o skorzystaniu z prerogatywy?
Jak najbardziej.
We wszystkich powyższych przypadkach interpretacji poddać należy istotę kompetencji, a nie kryteria jej wcielenia w życie.
Co można ocenić?
A zatem:
Ad 1) W przypadku zwołania Rady Gabinetowej, do suwerennej oceny Prezydenta pozostaje, czy sprawy, jakie ma zamiar przedyskutować są „szczególnej wagi” i to prima facie jest istota owej prerogatywy. Inaczej jednak wygląda ocena jej meritum, gdyż Konstytucja jasno wskazuje czym owa Rada Gabinetowa jest. I tutaj można poddawać interpretacji czy ciało, które prezydent zwołał było w istocie Radą Gabinetową.
Nie można kwestionować powodów wezwania owego gremium, dopuszczalna jest jednak ocena tego, że nie doszło de facto do ukonstytuowania się Rady Gabinetowej.
Ad 2) W odniesieniu do nadawania orderów i odznaczeń, w gestii Prezydenta leży dobór kryteriów ich przyznawania, ale już zwrot „order” lub „odznaczenie” podlega interpretacji. Sąd rozstrzygający w jakiejś (nieważne czy faktycznie istniejącej) procedurze prawo zwycięzcy np. biegu na 400 m do uzyskania złotego medalu, powinien poddać interpretacji cytowany przepis Konstytucji i uznać, że medal za wyczyn sportowy nie jest orderem bądź odznaczeniem, a prezydent nie ma w tym obszarze wpływu na to, czy medal dostaje zwycięzca, czy inna osoba. Rozstrzygałby co do istoty prerogatywy, tj. znaczenia wskazanych zwrotów, a nie kryteriów decyzji prezydenta.
Ad 3) W przypadku obywatelstwa, powstaje pytanie, czy sąd w stosownej procedurze mógłby uznać, że Prezydent de facto nie nadał Smithowi obywatelstwa, gdyż to co zostało w postanowieniu nazwane „obywatelstwem” nim jednak nie jest z uwagi np. na brak cech immanentnie przydanych tej instytucji przez prawo międzynarodowe? Naturalnie, że tak. Nie może jednak wnikać dlaczego Smithowi nadał, a O’Harze odmówił.
Ad 4) Z kolei w kazusie z powołaniem sędziego, choć piszę to z pewnym istotnym oporem, przyjmijmy roboczą tezę, że kryterium decyzji nie można Prezydentowi narzucić lub kontrolować (choć pozostaje pytanie, czy elementarne aksjologiczne wartości nie powinny być brane pod uwagę – np. Prezydent ksenofob stwierdza, że nie będzie powoływał na sędziów osób nie legitymujących się polskimi przodkami do 3 pokoleń wstecz, czy też np. Buddystów lub Muzułmanów).
Ale już można poddać wykładni, czy osoba, którą Prezydent powołał na to stanowisko spełnia konstytucyjne i ustawowe kryteria „sędziego”. Wniosek jest chyba oczywisty – prezydent nie może na sędziów powoływać biologów.
Co z tą łaską?
I wracamy do naszego ułaskawienia. SN nie ma kompetencji do oceny i ustalenia wiążąco Prezydentowi kryterium skorzystania z prawa łaski (np. występki – tak, zbrodnie – nie, recydywista – nie, czyn nieumyślny – tak itp.) to pozostaje w jego imperium, ale już władny jest podczas stosowania prawa (np. rozpoznając kasację) ocenić istotę instytucji, czyli czym prawo łaski tak naprawdę jest. To właśnie zrobił SN.
Ocenił, sięgając po analogię do naszych czterech przejaskrawionych przykładów – czy medal olimpijski to order, czy zebranie posłów to Rada Gabinetowa, czy obywatelstwo może być przyznawane na kilka dni w tygodniu i czy biolog może być sędzią.
W tym znaczeniu sądy mają kompetencję do wykładni treści prerogatywy tak jak do interpretacji każdego innego tekstu prawnego. Przyjmuje się natomiast, że nie mogą badać kryteriów skorzystania z niej. I tego zdają się nie dostrzegać oponenci stanowiska SN. Ot, właśnie ta cała subtelność…
Naturalnie pozostaje otwarte pytanie, czy zawsze ocena kryteriów (zwłaszcza gdy są one ujawnione i sprzeczne z aksjologią Konstytucji) pozostaje poza kognicją sądów. Ale to temat na inny wpis.
Foto: Freepik.com
