Zmiany w przepisach karnych wywołane koniecznością zwalczania rozprzestrzeniającej się pandemii koronawirusa pociągają za sobą pytania o ich zgodność z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego. Jedną z najistotniejszych kwestii stała się swoboda przemieszczania, w dość poważny sposób ograniczona kolejnymi rozporządzeniami Ministra Zdrowia. Co zatem grozi osobom, które nie dostosują się do tych ograniczeń?
Przedstawiciele władzy wykonawczej wskazują na możliwość zastosowania art. 54 kodeksu wykroczeń. Przepis ten stanowi, że karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany podlega każdy kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych.
Pomijając w tym miejscu argumenty, które wykluczają możliwość stosowania tego przepisu wobec osób naruszających rozporządzenia Ministra Zdrowia w zakresie warunków przemieszczania się w przestrzeni publicznej, należy rozważyć obecnie obowiązujące unormowania oraz konsekwencje projektowanych zmian legislacyjnych.
W dniu 1 kwietnia 2020 r. w życie wszedł szereg nowych przepisów, w tym art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który uprawnia państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych do nakładania kar pieniężnych w wysokości od 5.000 do 30.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie określonego sposobu przemieszczania się oraz od 10.000 do 30.000 zł za naruszenie zakazów organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności (http://dziennikustaw.gov.pl/D2020000056701.pdf).
Niezależnie od pojawiających się wątpliwości dotyczących sposobu uchwalenia oraz ogłoszenia tych przepisów, warto skupić uwagę na konsekwencjach, jakie wynikają z jednoczesnego obowiązywania art. 54 kodeksu wykroczeń oraz nowo wprowadzonego art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Aprobata stanowiska wedle którego zakresy zastosowania obu norm się pokrywają, prowadzi do konkluzji, że w omawianym przypadku dochodzi do wymierzania sankcji represyjnych za to samo zachowanie zarówno przez sąd, jak i organ administracyjny. Sytuacja taka godzi w fundamentalną dla porządku prawnego zasadę ne bis in idem, tj. zakazu wielokrotnego procedowania i wymierzania sankcji za to samo zdarzenie.
W swoim bogatym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o możliwości łączenia różnych środków reakcji prawnej w odpowiedzi na ten sam czyn będący podstawą ich wymierzenia.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji (w tym art. 42) odnoszą się do wszystkich postępowań o represyjnym charakterze (tj. rozstrzygających o odpowiedzialności karnej, wykroczeniowej, dyscyplinarnej etc.).
Za postępowanie represyjne Trybunał Konstytucyjny uznaje taką procedurę, której celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji (wyrok TK z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, Dz. U. 2008 nr 163 poz. 1026; zob. też orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 41).
Z kolei w świetle wyroku z dnia 21 października 2014 roku o sygn. P 50/13 (Dz.U. 2014, poz. 1459) procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwuetapowo.
- Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter represyjny.
- Po drugie, jeżeli dwa lub więcej środków mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują on te same, czy odmienne cele.
Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym winna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Wobec powyższego, aby stwierdzić naruszenie zakazu ne bis in idem należy rozstrzygnąć, czy w omawianym przypadku mamy do czynienia z dwukrotnie nakładaną sankcją charakterze represyjnym i czy realizują one te same cele.
Nie ma wątpliwości, że norma z art. 54 kodeksu wykroczeń ma charakter środka skierowanego na represjonowanie sprawcy, który w przeszłości naruszył prawo. Z drugiej strony sankcje administracyjne spełniają przede wszystkim funkcję prewencyjną lub restytucyjną – mają stanowić automatyczny mechanizm reakcji mający na celu przymuszenie danej osoby do wdrożenia i przestrzegania stosownych przepisów prawa. Chociaż Trybunał Konstytucyjny nie zanegował możliwości pełnienia przez sankcje administracyjne również funkcji represyjnej, to jednak zaznaczył wyraźnie, że cel ten nie może dominować nad innymi funkcjami spełnianymi przez daną sankcję (wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, Dz. U. 2016, poz. 2197).
Dolegliwość w postaci kary pieniężnej nakładanej przez inspektora sanitarnego niewątpliwie spełnia wszelkie przesłanki, by określić ją mianem sankcji represyjnej, której naczelnym celem jest odpłata za brak dania posłuchu normom regulującym dopuszczalne sposoby przemieszczania się i gromadzenia w przestrzeni publicznej.
Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak i rzeczywisty cel sankcji. Omawiana regulacja nie zmierza bowiem do restytucji ani nie wynika z niego chęć zapobieżenia negatywnym następstwom szerzenia się pandemii. W rzeczywistości stanowi próbę obejścia przez ustawodawcę gwarancji zapewnianych sprawcy w postępowaniu w sprawach o wykroczenie.
Warto przypomnieć, że sankcje administracyjne stosuje się wtedy, gdy zaistnieją przesłanki do jej nałożenia (aspekt obiektywny). Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny:
Element subiektywny (wina), a nawet świadomość dotycząca czynu nie mają znaczenia dla ukarania. Kary administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne i mają skłaniać ukaranego do przedsięwzięcia działań, mających na celu, w drodze własnej uwagi i starania, przeciwdziałanie sytuacjom stanowiącym hipotezę ukarania, podczas gdy kara sensu stricto, jako sankcja polegająca na penalizacji, musi mieć charakter zindywidualizowany.
Wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt Kp 4/09, M.P. 2009 nr 68, poz. 888
Wreszcie w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12 (Dz. U. 2015, poz. 1742) dotyczącym administracyjnej kary pieniężnej, wskazano że „(…) nadmiernie lub drastycznie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto”.
Bez wątpienia sankcję wymierzaną w przedziałach 5.000/10.000-30.000 zł jako reakcję na dotychczas codziennie podejmowane aktywności w obecnych realiach społeczno-ekonomicznych można określić mianem drastycznie wygórowanej, tym bardziej, iż przekracza ona wielokrotnie wartość kary grzywny wymierzanej za wykroczenie opisane w art. 54 kodeksu wykroczeń.
Jak zauważył zasadnie Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu P 29/09:
W ten sposób, obok oficjalnego trybu pociągania do odpowiedzialności za czyny bezprawne wyczerpujące znamiona przestępstwa lub wykroczenia, zawinione przez sprawcę, opartego na kodeksach karnych, rozwija się poboczny nurt represjonowania przy pomocy sankcji ekonomicznych, często bardziej dolegliwych niż grzywny przewidziane przez prawo karne lub prawo wykroczeń, stosowanych bez zachowywania standardów ochronnych obowiązujących w postępowaniu karnym, w szczególności winy jako przesłanki odpowiedzialności, prawa do obrony i zasady ne bis in idem.
Wyrok TK z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9/104
W świetle powyższego bezspornie można stwierdzić, zarówno przewidziana w art. 54 kodeksu wykroczeń, jak i w art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, pełnią zatem charakter represyjny (w istocie stanowią sankcje karne w myśl konstytucyjnego rozumienia odpowiedzialności karnej) i realizują zbieżne cele. Wymierzenie jednemu podmiotowi obu tych sankcji za ten sam czyn naruszać będzie konstytucyjną zasadę ne bis in idem.
W związku z powyższym za konieczne należy uznać bądź dalsze zmiany ustawodawcze w zakresie brzmienia art. 48a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, bądź korekta wykładni art. 54 kodeksu wykroczeń w kierunku, który wykluczy jego stosowanie w stosunku do osób naruszających swoim zachowaniem zakazy poruszania się i gromadzenia, określone w rozporządzeniach Ministra Zdrowia wydanych w związku z szerzeniem się pandemii wirusa SARS-CoV-2.
Niezależnie od powyższego, w systemie prawa istnieją inne mechanizmy służące przeciwdziałaniu „podwójnego karania” za to samo zachowanie. Co istotne, dotyczy to także unormowań o charakterze cywilnym, czego przykład stanowi art. 415 § 1 k.p.k., mówiący, iż „W razie skazania oskarżonego lub warunkowego umorzenia postępowania nawiązki na rzecz pokrzywdzonego, obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę nie orzeka się, jeżeli roszczenie wynikające z popełnienia przestępstwa jest przedmiotem innego postępowania albo o roszczeniu tym prawomocnie orzeczono.”
Tę zależność dostrzega się również na etapie wykonywania orzeczeń, zwłaszcza w art. 773 § 1 k.p.c. w zakresie w jakim w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie ten sądowy albo administracyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa – organ egzekucyjny, który dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie.
Skoro zaś element niedopuszczalności „podwójnej karalności” występuje w innych niż prawo represyjne gałęziach, tym bardziej zasadne jest przestrzeganie zasady ne bis in idem w analizowanej sytuacji.
Autorzy:
Ewa Grzęda, Milena Garwol, Marek Sławiński – Katedra Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
Cover: Adobe Stock Corgarashu
