Nie tak dawno, niecałe dziesięć lat temu, świętowaliśmy zniesienie kontroli granicznych na granicach lądowych – wewnętrznych granicach UE między Polską a innymi państwami członkowskimi UE sąsiadującymi z nami. 21 grudnia 2007 r., kilka dni przed Świętami Bożego Narodzenia, Polacy zaczęli korzystać z podstawowych korzyści członkostwa w strefie Schengen i mogli przyjechać/wyjechać do swoich bliskich, na narty czy w zupełnie innym celu bez kolejek na granicy, bez sprawdzania dokumentów, bez jakichkolwiek formalności. To było niecałe dziesięć lat temu.
Zakończyły się obecnie prace parlamentarne nad trzema projektami ustaw – ustawy zmieniającej ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawy zmieniającej ustawę o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Sądzie Najwyższym. Są to ustawy, które w ocenie najwybitniejszych autorytetów są niezgodne z Konstytucją, prowadząc do naruszenia zasady trójpodziału władzy oraz niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej.
Trzy ustawy niezgodne z Konstytucją RP
Decyzja Prezydenta o ewentualnym podpisaniu tych ustaw, decyzja Sejmu i Senatu będzie mieć jednak znaczenie nie tylko dla systemu konstytucyjnego w Polsce. Ta decyzja niesie za sobą skutki, których obecnie nie rozważamy, a które mogą dotknąć każdego – nieważne, czy ma do czynienia z sądami czy też nie i jakie są jego poglądy polityczne.
Czy bowiem teraz – mniej niż 10 lat od zniesienia kontroli granicznych – naprawdę chcemy zrezygnować z osiągnięć Unii Europejskiej, zwłaszcza z tych, z których korzystamy w sposób automatyczny i nieświadomy?
Czy zdajemy sobie sprawę, że na kolejne wyjazdy narciarskie w Alpy albo windsurfing na Wyspach Kanaryjskich wybierzemy się już w zmienionych zupełnie warunkach?
A może w ogóle nie będziemy mogli się wybrać? Czy zatem niezależność sądów i niezawisłość sędziów ma z tym cokolwiek wspólnego? W pierwszej chwili można powiedzieć, że nie – przecież podróżowanie nie zależy w żadnej mierze od tego, kto zasiada w Sądzie Najwyższym, kto wskazał, który z sędziów może zasiadać w Sądzie Najwyższym czy też nawet kto będzie prezesem sądu rejonowego w miejscowości X. Otóż ma, a związek jest zupełnie bezpośredni.
Członkostwo Polski w UE
Na co dzień nie myślimy o korzyściach wynikających z członkostwa Polski w UE. Nie myślimy, bo przyzwyczailiśmy się do nich i uważamy, że są one nam przyznane raz na zawsze. Nie pamiętamy, że nie tak dawno wyjazd za granicę był luksusem, niedostępnym dla wielu. Sondaż CBOS, przeprowadzony w 10-lecie członkostwa Polski w UE w 2014 r. wyraźnie wskazywał, że członkostwo Polski w UE popiera ponad 85% społeczeństwa, a wśród najczęściej wymienianych korzyści z członkostwa wymieniano właśnie otwarcie granic (zobacz dokument). Przypomnijmy sobie o tym teraz, kiedy rozmawiamy o zagrożeniach dla demokracji w Polsce, w szczególności dla niezależności sądownictwa.
Jednym z celów Unii Europejskiej jest wszechstronna integracja społeczeństw państw członkowskich. Służy temu zarówno unia walutowa (coraz ściślejsza, z zapowiedzią zrealizowania w przyszłości unii gospodarczej), rynek wewnętrzny (przestrzeń bez granic wewnętrznych, zapewniająca swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału), ale również współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (współpraca sądowa, policyjna i administracyjna).
Od wejścia w życie Traktatu z Maastricht UE stała się wspólnotą wartości. To wówczas przyjęto art. F Traktatu o Unii Europejskiej, odwołujący się do zasad demokracji w państwach członkowskich UE. Rządy prawa, demokracja, poszanowanie praw człowieka stały się również jednym z tzw. kryteriów kopenhaskich, warunkujących uzyskanie członkostwa przez państwo kandydujące w UE. Spełnienie wszelkich wymogów gospodarczych nie wystarczy – konieczne jest również posiadanie instytucji, gwarantujących stabilną demokrację.
Nie bez powodu obszar negocjacyjny „wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne” w procedurze akcesji Polski do UE był jednym z najdłużej negocjowanych i zamkniętym pod sam koniec negocjacji akcesyjnych. Ówczesne państwa członkowskie UE musiały nabrać przekonania, że Polska te kryteria jest w stanie spełnić.
Również Hiszpania musiała czekać na możliwość uzyskania członkostwa we Wspólnotach Europejskich do czasu usunięcia reżimu generała Franco i wprowadzenia niezależnego sądownictwa.
Realizacja wspólnych celów w zakresie współpracy w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych jest zadaniem o wiele bardziej ambitnym i trudnym niż współpraca gospodarcza. Jest to związane bezpośrednio ze zróżnicowaniem systemów prawnych państw członkowskich – o wiele większym, niż w przypadku polityki gospodarczej. Pomimo tego, w ostatnich latach obserwowaliśmy znaczący postęp w tym zakresie, zarówno jeśli chodzi o unifikację prawa (poprzez wprowadzanie jednolitych norm prawnych w drodze rozporządzeń), czy też w sferze harmonizacji prawa (ułatwienie współpracy przy zachowaniu odrębności i specyfiki poszczególnych systemów prawnych państw członkowskich za pomocą dyrektyw).
Pamiętając, ile wysiłku włożyło polskie społeczeństwo i polskie władze, by zdobyć zaufanie partnerów unijnych, z tym większym zatroskaniem i zaniepokojeniem należy przyglądać się temu, co dzieje się obecnie.
Temu, co już spotkało się z komentarzami w zagranicznych mediach i portalach społecznościowych, w których wyraża się rozczarowanie Polską: „Poland is such a disappointment, we welcomed them in the EU and gave them billions of Euros to help their development thinking they were Europeans sharing European democratic values. And finally, they ignore the true meaning of democracy and behave like a Russian-type of country, roughly uncivilized and undemocratic… Maybe we should have let them to the Russians… ?”.
Brak niezależności sądownictwa = brak realizacji zasady wzajemnego zaufania
Jakiekolwiek wątpliwości związane z brakiem niezależności sądownictwa wiązać się będą z brakiem realizacji zasady wzajemnego zaufania – zasady, która jest „kamieniem węgielnym” i podstawą współpracy państw członkowskich UE, a przede wszystkim bezpośredniej współpracy właściwych organów w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Zasada wzajemnego zaufania stała się zatem instrumentem, który umożliwił integrację mimo istniejących rozbieżności i odrębności w systemach prawnych.
Podstawy polityczne współpracy w odniesieniu do budowy i funkcjonowania tzw. Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości określono w tzw. Programie sztokholmskim (konkluzjach posiedzenia Rady Europejskiej). Istota zasady wzajemnego zaufania sprowadza się do tego, że decyzja procesowa podejmowana w jednym państwie członkowskim powinna być akceptowana i wykonywana we wszystkich pozostałych państwach, co w swoim orzecznictwie potwierdził również Trybunał Sprawiedliwości UE (W odniesieniu do spraw cywilnych – sprawa C-116/02 Gasser czy spraw karnych – sprawa C-187/01 i C-385/01 Gözütok i Brügge. Później również w innych).
Zgodnie ze stanowiskiem TSUE, zgodnie z zasadą wzajemnego zaufania państwo musi uznać wyniki postępowania nawet wówczas, gdyby postępowanie przeprowadzone w oparciu o jego własne przepisy prowadziłoby do odmiennych efektów – umożliwia to wspólnota wartości, podstawa wspólna dla wszystkich państw członkowskich UE.
Zasada wzajemnego zaufania jest również wskazywana w aktach normatywnych, jak np. w preambule dyrektywy 2013/48/UE w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności (Dz.Urz. UE L 294 z 6.11.2013, s. 1).
Dyrektywa ta określa podstawowe uprawnienia zatrzymanych, podejrzanych czy oskarżonych – uprawnienia jednakowe we wszystkich państwach członkowskich UE, mające zastosowanie również wobec tych osób, które zostały przez organy policji błędnie uznane za mające związek z czynem, w związku z którym zostały zatrzymane (a to może przytrafić się każdemu). Inny przykład – preambuła dyrektywy 2010/64/UE w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i pisemnego w postępowaniu karnym (Dz.Urz. UE L 280 z 26.10.2010, s. 1).
Preambuła, która stanowi jednocześnie rodzaj uzasadnienia aktu prawnego UE, wyjaśnia, że zasada wzajemnego zaufania dotyczy nie tylko tego, by wszyscy uczestnicy postępowania karnego mieli zaufanie do decyzji procesowych i traktowali je na równi z własnymi, ale również, by organy państw członkowskich miały zaufanie do tego, że regulacje prawne są odpowiednie i we właściwy sposób stosowane. Jest to przecież nieodzowny warunek np. zaakceptowania dowodów dostarczonych do innego państwa członkowskiego w postępowaniu. Takich przykładów konieczności wzajemnego zaufania organów, niezbędnego dla prawidłowego realizowania instrumentów prawnych UE, można by mnożyć.
Jest oczywiste, że wzajemne uznawanie decyzji sądowych będzie możliwe bez zastrzeżeń tylko wtedy, gdy sądy i inne organy ochrony prawnej będą przekonane, że poszczególne państwa nie tylko przyczyniają się do budowania jednolitej przestrzeni sądowej, ale również we właściwy sposób będą chroniły prawa jednostek, określone w Karcie Praw Podstawowych UE.
Użycie pojęcia „wzajemności” w sformułowaniu „zasada wzajemnego zaufania” ma swoje praktyczne znaczenie: oznacza bowiem, że problemy po jednej stronie oznaczać będą, że druga strona nie będzie czuła się zobowiązana do realizacji swoich obowiązków. Naruszenie niezależności sądów w Polsce może skutkować brakiem uznawania orzeczeń wydawanych przez polskie sądy, brakiem uznawania europejskich nakazów aresztowania wydawanych przez sąd polski.
Strefa Schengen
Również strefa Schengen – czyli obszar państw, pomiędzy którymi zasadniczo nie prowadzi się kontroli na granicach wewnętrznych – obecnie stanowi przedmiot regulacji prawa Unii Europejskiej i jest jej częścią. Utworzenie strefy Schengen, najpierw między pięcioma państwami, a stopniowo rozszerzanej na kolejne państwa, wymagało nabrania zaufania do systemów wymiaru sprawiedliwości w tych państwach. Wszak zniesienie kontroli to ułatwienie nie tylko dla turystów, osób podróżujących w celach służbowych itp., lecz również dla sprawców rozmaitych czynów zabronionych, którzy próbują wykorzystać ten system po to, by uciec przed wymiarem sprawiedliwości.
Z tego też względu, zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych między państwami strefy Schengen towarzyszyło wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych UE oraz wprowadzenie rozmaitych rozwiązań, służących wzmocnieniu współpracy właściwych służb zajmujących się walką z przestępczością czy wzmocnieniu współpracy sądowej.
Należy przy tym pamiętać, że decyzja o zniesieniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych UE nie jest decyzją daną raz na zawsze – państwa mogą w każdej chwili zdecydować o tymczasowym przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Niedawno państwa członkowskie UE podjęły decyzję o wzmocnieniu kontroli na granicach zewnętrznych UE, co miało swój praktyczny rezultat w przedłużeniu odpraw i kontroli, co też niektórzy obywatele RP odczuli na własnej skórze.
Podobnie będą mogły zdecydować o uchyleniu tzw. kodeksu granicznego Schengen, stanowiącego obecnie podstawę funkcjonowania strefy (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dz. Urz. UE L 77 z 23.3.2016 r., s. 1.). Decyzja w tym zakresie nie wymaga jednomyślności, lecz większości kwalifikowanej, a zatem może być podjęta bez Polski i bez Węgier (art. 77 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
Podsumowując, należy pamiętać, że sądy krajowe to sądy unijne. Sądy polskie są częścią systemu wymiaru sprawiedliwości i wspólnoty wszystkich państw członkowskich UE. Nawet jeśli sankcje, których możliwość wprowadzenia na podstawie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej jest obecnie dyskutowana na forum UE, nie dojdą do skutku, konsekwencje naruszenia zasady wzajemnego zaufania poprzez naruszenie niezależności sądownictwa w Polsce będą miały zatem o wiele szersze skutki, również takie, które mogą dotknąć „przeciętnego Kowalskiego”.
Utrata niezależności sądownictwa, jako istotny element zasady rządów prawa, o której mowa w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, oznaczać będzie utratę statusu „sądu” w prawie UE, w rozumieniu art. 19 TUE.
W Polsce będą istnieć sądy, które nie będą uznawane za sądy zgodnie z prawem UE i których orzeczenia nie będą miały skutków na terytorium innych państw członkowskich UE czy też na potrzeby prawa UE (np. zostaną pozbawione możliwości kierowania pytań prejudycjalnych do TSUE). O tym należy pamiętać zastanawiając się, co czeka nas, jeśli Prezydent Andrzej Duda nie zawetuje trzech ustaw, niedawno uchwalonych przez polski parlament.
Tytuł oryginalny: „W 10-lecie zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych między Polską a innymi państwami strefy Schengen o niezależności sądownictwa w Polsce”.
dr hab. Agnieszka Grzelak
prof. ALK, Katedra Prawa Międzynarodowego i Prawa UE, Kolegium Prawa
Foto: Pixabay.com
